公共決策中的公共利益的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)研究論文
我國(guó)學(xué)界對(duì)于公共利益的研究，其進(jìn)路大致可分為實(shí)質(zhì)主義和程序主義兩種進(jìn)路。前者主要以比例原則作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，這些標(biāo)準(zhǔn)雖然有助于公共利益涵義的進(jìn)一步明確，但對(duì)于其所追求的確定的法律規(guī)則而言，仍然屬于對(duì)公共利益概念較為模糊的空泛的解釋; 后者嘗試建構(gòu)體現(xiàn)民主正當(dāng)性的立法程序與決策程序，通過(guò)程序制約來(lái)確定“公共利益”的內(nèi)容，但具體框架并不明確。本文則嘗試從具體案例的角度分析公共利益的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。
一、以具體案例對(duì)于公共利益的分析
一審中，法院認(rèn)定縣政府根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第58 條的規(guī)定，縣政府基于公共利益的需要，可以有償收回涉案土地使用權(quán)。但縣政府112 號(hào)通知決定按原抵償價(jià)有償收回其土地使用權(quán)，未考慮土地增值的因素，其收地行為顯然是不適當(dāng)?shù)摹？h政府在作出112 號(hào)通知前，沒(méi)有提出有償收回國(guó)有土地使用權(quán)的方案，并存在先決定收回后舉行聽(tīng)證的情形，違反法定程序。
因此在本案中法院最終在案件審理中設(shè)計(jì)公共利益考慮了以下三個(gè)因素:一是實(shí)施行政行為的依據(jù)，主要是《土地管理法》第58 條，二是在作出決定前的程序是否違反法律規(guī)定，三是縣政府收回土地使用權(quán)時(shí)補(bǔ)償是否合理。最高法院在對(duì)本案的再審過(guò)程中也依然強(qiáng)調(diào)了這三個(gè)因素: 一是根據(jù)土地管理法第58 條第一款規(guī)定，縣政府為了公共利益需要有償收回涉案土地使用權(quán)，具有法定職權(quán)。二是縣政府在作出被訴112 號(hào)通知之前，未聽(tīng)取當(dāng)事人的陳述和申辯意見(jiàn)，違反了國(guó)務(wù)院國(guó)發(fā)10 號(hào)《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》規(guī)定的正當(dāng)程序原則。三是根據(jù)土地管理法第58條第二款規(guī)定，因公共利益需要使用土地收回國(guó)有土地使用權(quán)的，對(duì)土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償。
在該案一審與再審過(guò)程都充分論證了行政機(jī)關(guān)基于公共利益的行政行為所要符合的要素，其中包括了形式性要素的考量，也包括了實(shí)質(zhì)性要素的考量。
二、以比例原則理論對(duì)該案的分析
比例原則是在公共利益研究中被學(xué)者提及較多的衡量標(biāo)準(zhǔn)，主要包含三點(diǎn): 適當(dāng)性、必要性、均衡性。在本案中適當(dāng)性表現(xiàn)為縣政府收回土地所有權(quán)的行為是否有法定依據(jù)，縣政府主要依據(jù)《土地管理法》第58 條第一款的規(guī)定，但有第58 條第一款的規(guī)定不夠證成縣政府的行政行為的合法性。
其次，依據(jù)比例原則還必須以必要性原則來(lái)衡量收回土地使用權(quán)是否是唯一手段，本案中由于土地使用證未注明土地使用用途，縣政府以土地閑置為由收回，收回與不收回的必要性應(yīng)該如何體現(xiàn)呢? 將土地收回進(jìn)行再利用還是保持原狀，依照土地閑置理由的收回是否屬于必要手段無(wú)法論證。最后是比例原則的均衡性，縣政府不收回以及收回后的利益權(quán)衡，該案中縣政府收回的土地最初的成本價(jià)為80 萬(wàn)元，最高人民法院再審中責(zé)令縣政府支付收回土地使用權(quán)補(bǔ)償款為135 萬(wàn)元及同期銀行貸款利息，這其中有55 萬(wàn)元的差價(jià)是否可以證明不符合狹義比例原則呢? 因此就存在狹義比例難以量化的問(wèn)題。
綜上，我們認(rèn)為在對(duì)縣政府的行政行為合法性審查中應(yīng)用比例原則是較為困難的，并且是無(wú)法解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的。
三、本文對(duì)于公共利益的界定
阿道夫·默克教授早在1919 年發(fā)表的《國(guó)家目的及公共利益》一文時(shí)就認(rèn)為，惟有用“法律形式”表現(xiàn)出來(lái)的.國(guó)家目的才屬于公共利益，只有將國(guó)家目的予以“法制化”，才完成承認(rèn)其為公益的過(guò)程。通過(guò)對(duì)于案例的分析可知，首先公共利益的界定是司法機(jī)關(guān)的審查過(guò)程，以司法審查行政行為合法性的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)公共利益的準(zhǔn)確界定; 其次公共利益的界定不僅是形式與實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，也是實(shí)體與程序的統(tǒng)一。
例如，《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第8條的列舉是解決房屋拆遷過(guò)程中的適當(dāng)性問(wèn)題，第8條明確列舉的五種可以征收房屋的具體情形其實(shí)就是公共利益涵義的具體類型。從學(xué)理上分析，這五種類型的設(shè)置實(shí)際上是根據(jù)可以房屋征收的具體原因，將房屋征收活動(dòng)中的“公共利益”涵義具體劃分為: 國(guó)防外交、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公用事業(yè)需要、保障性安居工程建設(shè)需要、舊城區(qū)改建的需要五種情形。
通過(guò)形象化的類型描述，房屋征收活動(dòng)中的公共利益涵義得以進(jìn)一步明確，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)公共利益的適當(dāng)性內(nèi)容的填充。現(xiàn)行法律中涉及公共利益的條款很多，大多數(shù)沒(méi)有明確具體規(guī)定，但有的還對(duì)“公共利益”的范圍作了一些具體界定。例如《土地管理法》第58 條、《城市房地產(chǎn)管理法》第24 條、《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》第3 條、《信托法》第60 條。當(dāng)然實(shí)踐中，公共利益涉及的領(lǐng)域和范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止這些具體的類型，但是滿足這一形式標(biāo)準(zhǔn)是司法機(jī)關(guān)審查行政行為合法性的要件，再次審查也可以解決是否有其他條款可供適用的問(wèn)題。
因此，立法控制是公共利益實(shí)現(xiàn)的前提。有必要通過(guò)立法機(jī)關(guān)的立法行為，對(duì)公共利益規(guī)范作出具體規(guī)定，從而引導(dǎo)行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)正確理解公共利益行為。具有造法性質(zhì)的活動(dòng)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先由立法機(jī)關(guān)來(lái)完成，公共利益的形式性標(biāo)準(zhǔn)就是一項(xiàng)由立法機(jī)關(guān)完成的任務(wù)。
也有學(xué)者認(rèn)為僅通過(guò)立法模式的選擇就解決了公共利益的問(wèn)題，但筆者認(rèn)為經(jīng)過(guò)形式考察的公共利益遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到涵義明確、清晰的程度，文中的案例就是一個(gè)例證，公共利益條款只是為其在某一領(lǐng)域提供了初步的法律原則。并且在現(xiàn)行法律中大多數(shù)沒(méi)有具體規(guī)定。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為必須首先具有公共利益條款的形式要素。
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