基礎教育階段城鄉教師資源差距之審視論文
[摘要]教師資源城鄉分布不均衡是制約當前我國基礎教育均衡發展的瓶頸。目前我國城鄉教師在生師比、年齡與性別結構、學歷與職稱結構等方面存在較大差距，這主要是由城鄉教師職業收入、職業滿意度與職業發展前景不同等方面原因造成的。構建科學合理的教師流動機制、加大中央財政轉移支付、調整城鄉倒掛的教師編制標準、依靠政策吸引高學歷優秀教師到農村任教是當下縮小教師資源配置城鄉差距的應然舉措。
[關鍵詞]基礎教育；教育均衡發展；教師資源
教育資源配置不均衡是現階段我國基礎教育發展面臨的最嚴峻問題之一，這種現象直接導致基礎教育發展的分化。在我國，基礎教育發展的分化主要體現在城鄉、地域和社會階層三大維度上。在這三大維度上，多數學者認為，基礎教育資源配置的城鄉差距是教育分化的核心，縮小教育差距、實現基礎教育均衡與科學發展的關鍵在于縮小基礎教育的城鄉差距。
目前，學術界相關的研究主要集中在教育經費投入的城鄉差距、教育教學硬件設施的城鄉差距、教育機會的城鄉差距等方面。義務教育均衡發展成為國家教育政策的一個基本價值取向以后，城鄉之間的教育經費投入、教育教學硬件設施、教育機會的城鄉差距等在國家政策的影響下已經取得了較為明顯的縮小與改善。但是教師資源的城鄉差距卻沒有像其他幾大差距一樣取得較為顯著的改善，目前國家正在實施的“免費師范生”“農村義務教育階段學校教師特設崗位計劃”“城鎮教師支援農村教育工作”等政策短期內并沒有取得預期的實施效果，或者說這幾項政策需要較長時間堅持不懈地推進與執行才能逐漸顯現出效果。因此，如何更快地縮小教師資源的城鄉差距，更好地實現教師資源在城鄉之間的均衡分布就成為當務之急。國家教育發展研究中心在《2009年中國教育政策年度分析報告》中強調：“師資是教育和學校發展的核心要素，教師的數量、質量以及對教師資源的配置使用決定著教育的質量和學校的活力�！被诖�，筆者在對基礎教育階段教師資源城鄉差距現狀及原因進行分析的基礎上，嘗試性地提出了一些政策上的應對建議。
一、教師資源配置城鄉差距現狀
(一)生師比的城鄉差距
近年來，我國基礎教育領域教師隊伍的數量有較大提高，教育理論界和實踐界對教師隊伍的關注焦點也從如何壯大教師隊伍轉向如何優化教師隊伍。從整體上看，當前我國基礎教育階段教師隊伍的發展情況較好。但通過對教育部公布的相關數據的對比研究發現，教師數量的增加造成了教師城鄉分布不均衡的加劇，這一點集中體現在“生師比”這一衡量師生之間互動的指標上。
“生師比”是反映學校組織中教師教學和學生學習環境的重要指標。從《中國教育統計年鑒》的統計數據中筆者發現，“生師比”指標城鄉對比有以下特點：第一，城鎮中學的生師比(16.17)整體上要優于農村中學(17.08)；第二，農村小學的生師比(19.48)整體上高于城市小學(18.38)。從這些數據可以看出，城鎮學校學生享受的教師資源比農村學校學生享受的多；農村教師的工作負荷較大，他們必須在和城市教師同樣的工作時間內完成更為繁重的教育教學任務。這從客觀上反映了教師資源在城鄉之間的分布明顯不均衡。
(二)教師性別及年齡結構的城鄉差距
教師性別和年齡的城鄉分布差異也是目前基礎教育階段教師資源差距的一個重要表現。了解這一數據可以幫助我們預測教師隊伍的未來發展趨勢。更有助于根據性別及年齡來分析城鄉師資均衡配置中出現的問題及成因。
據《中國教育統計年鑒》的統計數據可知，我國城鄉之間教師性別及年齡結構分布呈現出以下特點。第一，全國農村普通高中教師中35歲以上的人數比例為76.69％，縣鎮普通高中為85.02％，城市普通高中為95.95％。這種梯度式分布實際上反映出農村教師隊伍中的年輕優秀教師向縣鎮流動、縣鎮優秀教師向城市流動的特點，農村中學事實上成了城鎮中學優秀教師的培育基地。第二，全國中學男女教師的城鄉分布表現出城市中學以女教師為主而農村中學以男教師為主的特點。全國初中教師中女教師所占比例為47.50％，可城市初中教師中這個比例高達63.61％，而農村初中卻僅為40.50％；全國高中教師中女教師所占比例為45.15％，城市高中教師中女教師比例高達51.76％，而農村高中女教師所占比例僅為39.53％。雖然我們不認為教師性別比例失調會導致教育質量下降，但教師性別比例的協調會更有利于學生身心的和諧發民卻是不爭的事實。
(三)教師學歷及職稱結構的城鄉差距
從《中國教育統計年鑒》的統計數據中筆者發現，城鄉之間教師學歷及職稱結構的差距突出表現在以下兩方面。第一，教師學歷城鄉分布之間的差距首先表現在教師學歷達標率上。在高中階段，城市教師學歷達標率高達94.16％，而農村教師的達標率只有81.22％；在初中階段，教師學歷達標率城市最高，高出全國平均水平24.7％；縣鎮達標率與全國平均水平基本持平；農村達標率則低于全國平均水平6.8％，城市與農村教師學歷達標率相差31.5％。第二，在高一級學歷指標上，城鄉之間的差距更為明顯。城市教師具備研究生學歷的為2.96％，而農村教師具備研究生學歷的僅為0.70％。在初中，這種情況更突出：全國初中教師具備本科學歷的比例為46.95％，而城市則高達70.57％。
職稱是用來評定教師教育教學專業水平的重要指標之一。從《中國教育統計年鑒》的相關數據中筆者發現：第一，在小學階段，中高職稱在城市(54169％)、縣鎮(51.57％)和農村(45.18％)呈明顯梯度下滑的趨勢；第二，在中學階段，城市教師以中教一級職稱為主(高中33.46％、初中43.10％)，而農村教師以中教二級職稱為主(高中為39.76％、初中為42.06％)。由此可知，農村教師整體職稱水平明顯低于城市教師職稱水平。
二、教師資源配置城鄉差距歸因
(一)職業收入的城鄉差異
城鄉經濟發展的差異導致城鄉教師在待遇的起點和獲得上存在明顯差異，這使教師在職業選擇上更加傾向于選擇經濟條件較好的城鎮。教師流動意愿的強烈程度與學校的綜合經濟條件以及學校所在地區的綜合經濟條件密切相關。學校綜合經濟條件是工資、獎金、福利等物質待遇的總和，因此教師的流動受到學校發展與競爭力、教師待遇、地區經濟等因素的深刻影響。學校所在地區經濟條件的好壞決定學校生源的好壞與教師的流動意愿，經濟條件好的地區可以為教師提供豐厚的物質待遇，這必然吸引優秀的教師與好的生源，進而提升學校的辦學質量。再則，學校辦學質量的好壞也在一定程度上決定一所學校自身的經濟發展狀況(擇校費、贊助費等)和當地教育行政主管部門的重視程度與撥款數量。教師職業收入的城鄉差異還體現在教師的隱性收入上，包括教師在課外時間對學生進行課外輔導的收入、家長在節日期間一些禮貌性的饋贈等。調查顯示：城市學校教師有隱性收入的比例為62％，而農村學校教師有隱性收入的僅為15％。 (二)職業滿意度的城鄉差異
職業認知指的是從業者對本職業的認可態度、關心程度及職業道德等的總稱，具體包含教師對職業的熱愛程度、對職業現狀的滿意程度以及教師的價值追求等，這些因素都可能影響教師在教育領域的去留或在城鄉學校之間的流動。職業認知水平不同的教師對同樣待遇的工作環境、教育現象所持的觀點與態度是截然不同的。教師對學校是否產生歸屬感是評判學校管理和教師教學水平與質量的一個重要指標。一個好的管理模式能夠讓教師對學校有家的感覺。城鎮與農村中小學的一個重要差距就是學校管理模式的不同，城鎮學校更傾向于民主管理、尊重教師在學校管理中的地位與作用、對教師的評價方式也更為多元與科學，為教師的工作營造了良好的環境氛圍。農村學校在管理上缺乏規范化的制度與民主作風，常把教師作為管制的對象，教師缺乏應有的自主和自尊；對教師評價也不合理，常以學生成績作為評價教師勞動成果的唯一依據，導致教師職業滿意度低下。調查顯示：農村教師對工作與生活條件的滿意度低于城市教師33個百分點；農村教師對環境與氛圍的良好評價指數低于城市教師29個百分點。這些不滿與矛盾日積月累，達到尖銳而不可調和時，就會導致人心思走。
(三)職業前景的城鄉差異
教師的`職業發展機會差異是影響教師流動的重要原因。根據上述對教師學歷職稱情況的城鄉分布數據與分析可知，城市高學歷、高職稱的教師均多于農村。這就意味著在城鎮學校任教就擁有更好的職業發展前景，包括觀摩學習、在職進修、職稱晉升的機會等。筆者發現，在農村鄉鎮中學，很多教師評上中級職稱以后想再進一步提高自己職稱的可能性很小，因為每年全縣的高級職稱指標有限；‘且主要分配給位于縣城的重點中學。另外，教師所在學校對專業發展的重視程度也有很大不同。城市學校教師專業發展的受重視程度遠高于農村，一方面是由于城市學校具備更多的專業發展機會，另一方面也與城鄉學校的經濟實力有關。由于經費、機會等資源條件的差異，城市學校的專業發展水平更高、實力更強，對教師專業發展的支持力度更大、形式更豐富。城市學校不僅給教師提供眾多的專業發展機會，如定期輪班外出參加培訓、進行試教評議、參加教學大賽等，而且給予教師專業發展所需的專項資金支持。相比之下，農村學校的領導缺乏重視教師專業發展的理念，也缺乏相應的資金支持和政策保障，使得教師的發展空間受限、發展前景渺茫，致使教師產生困惑與倦怠，并產生變換工作環境的想法。
三、公平配置城鄉教師資源的政策路徑
教師資源的城鄉差距可以說是影響我國農村教育發展的瓶頸。在國家實施“支教”“特崗”和“免費師范生”三大有針對性的政策并取得一定成效之后，筆者建議，將國家、學校和社會三者力量結合起來，共同促進我國城鄉教師資源的均衡配置。
(一)加強宏觀調控，構建科學合理的教師流動機制
保證每個公民享受公平的教育是政府不可推卸的責任。因此，國家和地方政府在解決城鄉教師資源分布不均衡問題中必須扮演主要角色，必須通過法律、法規及政策制度對其加以規范，特別是在城鄉教師之間流動的義務性、流動的定期性及流動的待遇等方面，以保障城鄉教師流動在教育均衡發展中發揮最大效應。另外，由于我國各地區教育發展水平有明顯差異，政府必須根據各地具體情況在政策、制度等方面區加對待，因地制宜，特別是加強對落后及邊遠山區的支持力度，在宏觀調控中有效促進城鄉及區域間教育均衡發展。政府在使用諸多引導性政策的同時，還必須注意激勵性舉措的采取，努力使城鄉教師流動具有市場效應，將教師流動中的政策性外力轉變為激勵性內力。城鄉教師流動的主體是教師，教師是否愿意流動、何時流動、流動中做些什么、怎樣做、效果如何等完全取決于教師自身。因此，單純依靠自上而下的、外力強加的流動可能無法達到教師流動的預期目的，調動教師自身主動流動的積極性才是問題的關鍵。為此，政府必須采取相關舉措，除一線實踐中已出現的教師流動與晉升掛鉤、提高下鄉教師補貼等政策措施外，還必須大膽革新，使這些舉措在教師和崗位之間形成市場，使教師流動由當前的外力型流動轉變為具有實效的可持續的內力型流動。
(二)加大中央財政轉移支付。提高農村教師待遇水平
相對東部地區強力的教育財政，中西部地區教育投入力度有待加強。要提高農村教師，尤其是中西部地區教師的待遇，筆者認為可以從以下幾方面進行探索。
首先，改革和完善農村基礎教育投資體制。中西部地區農村教育存在的問題主要是由于教育投入不足，而更深層次原因則是教育投資體制。在教育投資體制上，我國必須改變以前由地方負責、分級管理的模式，逐步建立以中央和省級投入為主，以縣、鄉財政投入為輔的農村教育投資體制，進一步明確各級政府對基礎教育經費分擔的職責，并健全監督機制，以確保中西部地區農村教育的健康、快速發展。
其次，規范并進一步加大中央財政轉移支付。近年來，中央和省級財政加大了對發展基礎教育的轉移支付力度。但中央的大部分轉移支付是以項目名義下發的，省級的轉移支付則大多是為了匹配中央轉移支付。對于接受轉移支付的多數縣而言，每年還要為提供項目匹配資金而發愁。由于中央和省級財政已經承擔了教師的全部工資和公用經費，在一般性轉移支付資金中可以扣除該項轉移支付資金，由中央和省級直接用于教師工資發放和辦公費用，以防止其被挪用。同時對專項教育轉移資金建立獨立的教育轉移支付賬戶，由教育部門直接管理，確保�？顚Ｓ�。
最后，建立貧困地區教師的特殊津貼制度。為激勵教師到鄉村任教，各地都在探索建立農村學校教師特殊津貼制度，但各地的津貼不同，實施效果也并不理想。因此，應由國家通過中央財政負擔的方式來承擔全部所需資金，并根據各地不同經濟發展水平、農村學校偏遠的程度設立不同的津貼，這樣才能夠保證資金來源的穩定性；同時津貼額度應有一定力度，而非點綴性、象征性的。唯有如此，才能吸引優秀教師到貧困地區任教，才能穩定、鞏固和壯大農村教師隊伍。
(三)調整城鄉倒掛的教師編制標準，優化農村學校“生師比”
編制標準政策是決定教師編制數量及其合理有效配置的核心。我國現行的是2001年中小學教師編制標準，這一編制標準存在編制整體偏緊、城市偏向和城鄉嚴重倒掛的突出缺陷，與我國廣大農村地區、特別是山區地廣人稀、生源分散、學校規模較小、成班率低的實際情況嚴重相違。此標準實行以來，我國農村學校教師編制大幅減少，致使農村學校教師長期超負荷工作。這種現象已經嚴重滯后于我國基礎教育改革與發展的新形勢，不能滿足當前農村學校正常運轉和教育教學的基本需要，更難以滿足新時期農村改革發展和國家建設對農村基礎教育事業的要求。筆者建議，政府有關部門應高度重視并盡快調整我國較長時期以來城鄉倒掛的不合理的教師編制標準，抓緊研究和建立新的編制標準。新的編制標準應以公平、均衡和弱勢補償為基本價值取向，堅持實事求是、因地制宜的原則，充分考慮我國農村地區、特別是山區的實際情況，將城鄉倒掛的編制標準轉變為向農村傾斜，適當增加農村學校教師的編制數量，從而優化農村學校的“生師比”，進而也可優化農村教師的職稱、年齡等結構。
(四)依靠政策吸引高學歷優秀教師到農村任教
吸引高學歷優秀教師到農村任教是促進城鄉師資分布均衡的重要舉措。由于城鄉教學條件的客觀差異，要吸引高學歷優秀教師到農村任教有較大難度，筆者建議從以下方面著手進行努力。第一，設立高學歷教師流動的專項基金，用于提高對農村高學歷教師和流入農村學校的高學歷教師的物質待遇和綜合補貼，以最起碼的物質保障來留住農村高學歷教師，壯大農村高學歷教師隊伍。第二，增加農村教師在職進修機會與職稱晉升指標。目前有針對性的“農村教育碩士”項目的招生指標還相對有限，在農村教育碩士招生方面如果多出一些傾斜性和照顧性的政策，農村教師學歷水平會有比較顯著的提升。另外，職稱晉升的指標增加，可以降低在農村學校晉升職稱的難度，從而吸引更多高學歷優秀教師到農村任教。第三，在關注城鄉教師流動的同時，政府還應關注城鄉校長流動機制的研究，幫助農村學校的管理者不斷提高管理水平，運用科學的管理模式，為教師的發展營造良好的環境氛圍和廣闊的發展空間，以滿足高學歷優秀教師對工作環境、職業前景的追求。第四，強化高學歷優秀教師帶教制度。通過吸引高學歷優秀教師留在農村任教，來帶動農村教師提高教育教學能力和教學研究能力，幫助一批農村教師逐漸成長為新一代的高水平教師。隨著農村高學歷教師數量的增加，城鄉高學歷教師的比例差距將會逐步縮小，最終使城鄉高學歷教師分布均衡。
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