論職業(yè)教育集團化辦學多元投入機制研究論文
職業(yè)教育集團化辦學是我國探索職業(yè)教育改革、激活職業(yè)教育辦學活力的重要舉措。2005 年國務院發(fā)布了《關于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》，提出我國高等職業(yè)教育規(guī)模化、集團化、連鎖化辦學的創(chuàng)新思路。但是，由于缺乏有效的政策體制和利益激勵機制，我國職業(yè)教育集團化辦學在外部環(huán)境、組織架構、管理制度、載體建設及服務能力等方面一直存在諸多現(xiàn)實困難。多元化辦學投入主體的利益關系缺乏平衡和協(xié)調(diào)機制，造成社會參與職業(yè)教育辦學的意愿不足，校企合作的廣度和深度不夠。
一、職業(yè)教育集團化辦學利益相關者的成本收益分析
職業(yè)教育的特點是直接與經(jīng)濟社會相結合，從經(jīng)濟學角度看，職業(yè)教育的投入是一種生產(chǎn)性投資行為。因此，對其進行“成本—收益”分析有必要性。
(一)職業(yè)教育利益相關者的成本
職業(yè)教育的成本，是指在培養(yǎng)一定規(guī)格技能型人才過程中投入各種資源的價值總和。高等職業(yè)教育作為準公共產(chǎn)品，從排他性和競爭性來看，具有可分割的社會利益和個人利益，其成本應當由職業(yè)院校、受益的個人、政府和社會組織等利益相關者共同承擔。
1.政府
政府以財政經(jīng)費的形式承擔社會收獲公共利益的成本，包括直接成本和間接成本。直接成本是各種貨幣形式的財政資金，在財政預算中表現(xiàn)為辦公經(jīng)費、設備經(jīng)費和人員經(jīng)費，以及稅收減免、土地劃撥等形式。間接成本指由于土地、財政資金等國有資源的機會成本。政府承擔的職業(yè)教育成本是我國高等職業(yè)教育辦學的主要資金來源。
2.社會個體
職業(yè)教育的個人成本，是指學生及其家庭為接受職業(yè)教育而投入的各種資源價值的總和，具體表現(xiàn)為學生在學習期間交給學校的學費、住宿費和個人花費的生活費支出，包括這些支出造成的家庭機會成本。學生是除了政府之外職業(yè)教育成本最直接的承擔者，是學生為了通過接受職業(yè)教育提高專業(yè)技能、增加自身人力資本、提高未來預期收益所付出的代價。但是，學生承擔的職業(yè)教育成本是有限的，成本分擔需要考慮受教育者及其家庭的實際承受能力。
3.企業(yè)
企業(yè)投入職業(yè)教育的成本，主要是通過捐資助學、合作辦學、自主辦學等形式投入資源，包括資金、場地、設施設備、師資、材料、管理成本。從成本收益原則看，企業(yè)是職業(yè)教育的主要受益者，企業(yè)分擔職業(yè)教育成本，有助于緩解政府、財政壓力。但是，專業(yè)技能人才及勞動力的流動會給企業(yè)造成損失，導致企業(yè)不愿負擔職業(yè)教育成本;國有企業(yè)的虧損、改革改制等原因也是企業(yè)無力承擔職業(yè)教育成本的原因。西方國家多以法律形式明確規(guī)定企業(yè)投資職業(yè)教育的責任，我國目前職業(yè)教育法的條款中對企業(yè)用人及參與職業(yè)教育未作出明確責任規(guī)定。
4.職業(yè)院校
從會計學的成本范疇分析，高等職業(yè)院校辦學成本指為學生提供教育服務而發(fā)生的直接或間接的資源耗費，分為教育服務成本和教育運營成本。教育服務成本包括學校維持正常辦學運行的直接人員費、直接教學費和間接教育費等;運營成本包括學生事務費、教務費、管理費等。高職院校的辦學成本是高等職業(yè)教育成本最直接的體現(xiàn)，其核算的范圍主要包括各種人員成本、業(yè)務支出、科研經(jīng)費支出、實施教育教學的公務成本，以及教學設施、設備等長期資產(chǎn)的折舊費和分攤。由于職業(yè)院校要保證學生實際操作能力的培養(yǎng)，還需要較多的廠房、設備、實訓條件、校內(nèi)外實習指導教師等辦學資源，職業(yè)教育辦學成本明顯高于普通教育。
(二)職業(yè)教育利益相關者的收益
高等職業(yè)教育集團化辦學是高職院校、政府、行業(yè)企業(yè)、社會中介組織在利益共創(chuàng)的理論基礎上，為提升職業(yè)教育質(zhì)量，促進社會、經(jīng)濟和個人發(fā)展而共同辦學的合作關系�？贫魉�(2004)認為，這一合作關系促進了知識在集團成員中的轉(zhuǎn)移，為集團化成員拓展了社會資本，促進個人就業(yè)，為企業(yè)解決技術短缺和創(chuàng)新服務。索爾門·法納諾提出，教育的收益可以體現(xiàn)在心理、行為、認知、情感上，也可以體現(xiàn)為職業(yè)和非職業(yè)、貨幣和非貨幣。
1.政府
職業(yè)教育對經(jīng)濟增長、社會穩(wěn)定、文明進步所具有的促進價值，是政府發(fā)展職業(yè)教育的收益。中央政府從職業(yè)教育中獲得的收益，主要是提升人力資源水平，提高勞動者素質(zhì)、就業(yè)能力，以此推動產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整、技術進步，進而帶動整體經(jīng)濟水平提升，促進社會和諧穩(wěn)定，健全完善現(xiàn)代國民教育體系，促進社會管理創(chuàng)新和文化建設，以此提高國家核心競爭力。地方政府從職業(yè)教育中獲得的收益包括公共利益、組織利益以及個體利益。比如期望在政績考核中獲得好成績，通過增加資源支配權、提升地位等，獲得更多直接收益。地方政府從本地職業(yè)教育產(chǎn)出中獲益的程度，取決于區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構、經(jīng)濟發(fā)展狀況和職業(yè)教育的契合度，一般是通過社會整體發(fā)展間接獲得收益。
2.社會個體
職業(yè)教育帶給個人的收益既體現(xiàn)為貨幣形式的工資收入，也包括個人就業(yè)質(zhì)量、社會地位、幸福感等。就業(yè)率及就業(yè)質(zhì)量是個體非貨幣性收益的重要指標，職業(yè)教育促進了就業(yè)，對社會個體而言具有了較高的本質(zhì)收益;而就業(yè)質(zhì)量可以通過薪酬收入、職業(yè)地位來衡量，具有顯性收益特征。職業(yè)教育受教育的個體由于就業(yè)質(zhì)量低于普通教育，其顯性收益并不高，所以職業(yè)教育并不具有太高吸引力。
3.企業(yè)
企業(yè)是以營利為目的的經(jīng)濟組織，職業(yè)教育帶給企業(yè)的收益體現(xiàn)為提高生產(chǎn)效率、降低成本、提高產(chǎn)品價值、實現(xiàn)更多利潤等經(jīng)濟收益，以及安全成本等非經(jīng)濟收益。職業(yè)教育的知識傳播通過勞動力市場進入企業(yè)生產(chǎn)過程，有效提高勞動生產(chǎn)率，從而提升企業(yè)效益。職業(yè)教育具有專業(yè)對口性、流動性、情感性等收益特征，對口就業(yè)的高職畢業(yè)生往往工作滿意度較高，有利于生產(chǎn)勞動，企業(yè)收益會因此得到提升。
4.職業(yè)院校
職業(yè)院校自身的功能及職責是從事職業(yè)教育教學工作、培養(yǎng)職業(yè)技術人才，通過提高人才培養(yǎng)質(zhì)量，提高辦學聲譽，形成社會影響，尋求自身發(fā)展。高職教育集團化給職業(yè)院校帶來的收益主要體現(xiàn)在以下方面：一是獲得多方資金投入，使學校獲得發(fā)展所需資金、資源;二是學校教學科研內(nèi)容同生產(chǎn)實踐結合更緊密，更符合企業(yè)要求，提高了辦學質(zhì)量;三是獲得政策支持，獲得政府支持職業(yè)教育發(fā)展，推動企業(yè)、社會各界參與職業(yè)教育辦學的政策;四是獲得行業(yè)企業(yè)協(xié)會的指導，與行業(yè)企業(yè)深入開展職業(yè)教育人才培養(yǎng)、課程開發(fā)、師資培訓、學生實習等合作;五是在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中獲得機遇，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展直接影響當?shù)卣捌髽I(yè)對職業(yè)教育的投資，促進學生就業(yè)。
二、集團化辦學多元投入的現(xiàn)狀及原因分析
受多種因素影響，當前職業(yè)教育集團化發(fā)展緩慢，不同利益主體之間使力不均衡、未能形成合力，或?qū)е伦饔昧Φ窒�，影響了發(fā)展速度與發(fā)展質(zhì)量。
(一)政府層面集團化辦學的制度與政策不夠完善，專項投入不足
我國集團化辦學的政策環(huán)境不夠完善，許多地區(qū)在集團化辦學過程中缺乏政策引導和制度保障。首先，集團化辦學缺少專門的對口主管部門，導致政出多門、多頭管理等現(xiàn)象，難以對集團化辦學開展統(tǒng)一規(guī)范的引導和監(jiān)督，無法開展權威認證和考評;導致各級政府對集團化辦學的指導和支持多數(shù)停留在政策文本上，集團化辦學的專項投入不足，缺少用于職教集團日常運行的投入保障。據(jù)粗略統(tǒng)計，目前全國920 多個職教集團中，只有10%左右的職教集團能得到政府的專項經(jīng)費投入，制約了職教集團的良性發(fā)展。其次，集團化組織成員結構不合理，大部分職教集團只是一所院校與幾家企業(yè)的組合，集團成員數(shù)量少、結構不合理，職教集團受牽頭發(fā)起單位主導過多，沒有確立職教集團獨立主體地位，人員配備不足，經(jīng)費沒保障，未建立日常工作機制。集團章程和戰(zhàn)略規(guī)劃流于形式，多元參與、多方投入、資產(chǎn)共建共享、利益共享、風險共擔的合作載體太少，無法實現(xiàn)集團化辦學的宗旨。
(二)職業(yè)教育缺少吸引力，受教育個體成本負擔較大
國家財政對職業(yè)教育的投入直接影響職業(yè)院校的建設及其人才培養(yǎng)質(zhì)量，間接影響職業(yè)院校的招生。2010 年，財政部、教育部印發(fā)《關于進一步提高地方普通本科高校生均撥款水平的意見》，對地方政府提出了普通本科高校生均撥款達12 000 元的水平要求。但生均撥款的政策并未惠及高職院校，在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的高職院校主要還是用學生每年的`學費來支付各種辦學成本，導致高職院校的學費普遍高于普通本科高校。近年來，雖然在就業(yè)率方面高職畢業(yè)生和本科畢業(yè)生的差距不大，但高職畢業(yè)生的就業(yè)能力、就業(yè)環(huán)境、勞動報酬、勞動關系和社會地位等都不容樂觀，家庭為接受職業(yè)教育而投入的吸引力明顯不足，職業(yè)院校也因此面臨招生困境，社會資本也缺乏投資信心。
(三)校企合作形式單一，教育資金投入意愿不強烈
具體表現(xiàn)為，校企合作形式單一，合作的主要方式是接受院校畢業(yè)生的實習工作，但是在企業(yè)每年招聘的新員工中，合作院校的學生并不占優(yōu)勢。企業(yè)參與職業(yè)教育的收益需要通過長期合作體現(xiàn)，但企業(yè)接受學生參加生產(chǎn)經(jīng)營的短期收益可能表現(xiàn)為虧損。冉云芳和石偉平(2016)對企業(yè)參與辦學的成本收益進行調(diào)查研究，對浙江省和上海市161 家已參與職業(yè)教育辦學的企業(yè)進行了訪談式問卷調(diào)查，測算了企業(yè)實際發(fā)生的成本和收益，研究結果顯示：企業(yè)參與職業(yè)教育辦學的成本主要是企業(yè)支付給合作學生和培訓人員的直接或間接成本、企業(yè)提供的場地設備及材料等損耗，以及企業(yè)尋找職業(yè)院校的信息搜尋和決策成本。而企業(yè)參與職業(yè)教育辦學的短期收益絕大多數(shù)都是由合作學生頂崗實習帶來的，企業(yè)利用學校資源的使用收益和享受政府政策的補給收益占比非常低，導致近一半的企業(yè)參與職業(yè)教育辦學在短期內(nèi)處于虧損狀態(tài)。再有，企校分離、職業(yè)院校的劃轉(zhuǎn)以及行政部門的整合，使行業(yè)標準缺失，行業(yè)對企業(yè)和職業(yè)院校的影響能力逐步弱化，行業(yè)組織主導地位弱化，校企合作雙贏找不到立足點。
三、構建職業(yè)教育集團化辦學多元主體利益協(xié)調(diào)機制
成本分擔與利益分配對職業(yè)教育集團關系的持續(xù)發(fā)展起決定作用。集團化的目的是為各成員帶來收益，但是收益的分配卻是一個利益沖突問題，多方之間的利益沖突得不到有效協(xié)調(diào)的結果是合作低效甚至關系中斷。因此，集團化辦學多元主體的利益調(diào)節(jié)機制是職業(yè)教育集團化辦學的核心問題。
(一)建立利益共同體，歸口管理，加強部門協(xié)調(diào)
職業(yè)教育集團化發(fā)展過程中利益主體多元、價值觀會出現(xiàn)分化。作為集團化辦學的利益相關者和權利主體，職業(yè)院校、行業(yè)企業(yè)和學生都有實現(xiàn)各自發(fā)展主張和價值訴求的意愿和要求。關照、重視和采納其中的合理訴求與主張，是所有利益相關者實現(xiàn)合作的基礎與責任。所有利益相關者期望和訴求不可能同時滿足，職業(yè)教育發(fā)展中不可避免地存在價值沖突和利益矛盾。這些問題的解決，要求政府、職業(yè)院校、行業(yè)企業(yè)、學生及其家庭、社會組織等利益相關者形成利益共同體，權衡各方利益，共同承擔責任和義務。因此，我國深化職業(yè)教育管理體制改革，需要進行統(tǒng)籌規(guī)劃、整合資源，建立有效的協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)職業(yè)教育統(tǒng)一管理。從職業(yè)教育屬性看，職業(yè)院校應由各級政府教育行政部門統(tǒng)一管理，保證不同類型職業(yè)學校享受平等政策待遇。政府既要把發(fā)展職業(yè)教育納入當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃之中，又要進一步簡政放權，探索建立國家職業(yè)教育委員會，或者依托職業(yè)教育聯(lián)席會議制度設立正式組織機構，解決職業(yè)教育多頭管理、政出多門、管理分散、資源缺乏整合等問題。整體利益的最優(yōu)化需要利益相關各方協(xié)同合作，筆者設想的利益調(diào)節(jié)機制如圖1。
(二)實現(xiàn)資源的平等互惠交往
在集團化辦學中成員各方交換的是資源，需要遵循平等、互惠原則。通過交換，實現(xiàn)資源互動、資源整合，實現(xiàn)資源由存量到增量的發(fā)展，使集團關系得以鞏固。職業(yè)教育集團的資源多數(shù)是開放的，包括金融資源和非金融資源，具體表現(xiàn)為貨幣資金、設備設施、人力資源、技術信息、知識轉(zhuǎn)化和社會資本等。其中，貨幣資金是集團關系中的重要金融資源，主要由有經(jīng)濟實力的成員出資，如政府、行業(yè)和有經(jīng)濟實力的企業(yè);非金融資源則包括設備設施等固定資產(chǎn)、產(chǎn)品、生產(chǎn)經(jīng)營策略、社會關系等。在集團化的過程中，資金的流動應該是雙向的，資金可以是政府以撥款的方式流向?qū)W校、企業(yè)和受教育者個人，也可以由企業(yè)以繳納稅費的形式流向政府;亦或是政府采用購買企業(yè)產(chǎn)品或院校教育服務的形式激勵職業(yè)教育院校和企業(yè)參與合理競爭，讓集團成員從合作關系中受益，企業(yè)因此為政府帶來更多的稅收，形成集團教育資金的循環(huán)投入。非金融資源在集團成員之間則通過通力合作和共享實現(xiàn)雙向流動。集團資源在成員間的交往如圖2。
(三)深化職業(yè)教育改革，提高教育資源的使用效益
職業(yè)院校作為職業(yè)教育的主要陣地，學校辦學成本的控制與辦學效益的提高是集團化道路可持續(xù)發(fā)展的重要保障。職業(yè)院校在提升服務社會發(fā)展能力的同時，要在運營管理策略中始終貫徹成本觀念，不斷完善職業(yè)教育成本核算體系，嚴格控制辦學成本，有效提高辦學資源的使用效益：一是要加強教育集團投入的財務管理，做好項目建設績效評價工作，建立相應的激勵和約束機制。二是要加強預算管理和成本控制，各種非專項收入全部納入總體預算，根據(jù)學校發(fā)展的需要統(tǒng)籌安排和使用各項經(jīng)費，對重大資金的使用必須進行科學的必要性論證和周密的可行性論證，實現(xiàn)事前、事中和事后控制。三是要完善高校內(nèi)部控制，倡導并實施節(jié)約型校園建設，精簡機構和冗員，避免專業(yè)重復設置、實驗室重復建設、設備重復購置的現(xiàn)象，實現(xiàn)辦學資源的共享和提高資源利用效率，提高學校核心競爭力。四是要加強對職業(yè)教育經(jīng)費的審計與監(jiān)督，各級財政部門和各級經(jīng)費的使用部門都要加強教育經(jīng)費預算和決算的公開，同時要加強對專項資金的審計。
(四)中央公共財政投入制度化，建立固定的財政專項資金
職業(yè)教育集團化在資金、自主權和協(xié)調(diào)等方面都需要政府支持。職業(yè)教育集團發(fā)展到現(xiàn)階段，政府的投入對象主要是職業(yè)院校，對職業(yè)教育集團的專項投入不足。職業(yè)教育培養(yǎng)的是技能型人才，宏觀上以服務于國家整體經(jīng)濟發(fā)展為目標，國家有必要在教育發(fā)展規(guī)劃中保證對職業(yè)教育的投入。中央政府的作用是加大財政投入力度，消除因地方財政收入不平衡而帶來的不利影響，加大對農(nóng)村、中西部地區(qū)的支持力度。雖然職業(yè)教育是為地方經(jīng)濟服務，地方政府應承擔發(fā)展職業(yè)教育的主要責任，但是地方政府的財政支付能力偏低。因此，只有在政策執(zhí)行中加大中央財政的轉(zhuǎn)移支付和宏觀調(diào)控能力，發(fā)揮主體引導作用，才能督促地方政府加大職業(yè)教育的經(jīng)費投入，吸引社會力量投資職業(yè)教育。
(五)建立企業(yè)投入激勵機制和損益補償機制
政府不僅為職業(yè)院校下?lián)芙?jīng)費，還要為企業(yè)下?lián)芤欢ǖ膶ｍ椊逃?jīng)費用于接收學生實習，國家也可以將這部分資金下?lián)芙o學校，由學校支付給企業(yè)實習經(jīng)費，鼓勵資金在學校和企業(yè)之間雙向流動。政府在加大對職業(yè)教育投入的同時，還要建立相應的激勵機制和補償機制。
一是對企業(yè)的稅收減免。企業(yè)與職業(yè)院校合作是尋求技術創(chuàng)新，國家應參照高新技術企業(yè)給予參加校企合作的企業(yè)所得稅上的減免政策，同時給予參與職業(yè)教育辦學的企業(yè)稅收返還的獎勵。
二是建立學生頂崗實習的專項補助資金，用于企業(yè)培訓人員經(jīng)費、操作指導師傅獎勵經(jīng)費和學生實習材料耗費等支出。
三是以行業(yè)標準給予企業(yè)損益補貼，企業(yè)參與職業(yè)教育辦學最主要的收益為學生實習生產(chǎn)帶來的收益，但這部分生產(chǎn)價值是有限的，導致企業(yè)短期處于虧損狀態(tài)，政府需要對企業(yè)進行甄別，并對短期內(nèi)處于虧損狀態(tài)、長期收益得不到保障的企業(yè)進行適當激勵和補貼，以增強其參與職業(yè)教育辦學的積極性。
四是設立專項基金，通過項目招標的方式為企業(yè)提供資金扶持�？梢愿淖兤髽I(yè)等靠要的心態(tài)，激勵企業(yè)參與職業(yè)院校辦學、培養(yǎng)優(yōu)秀職業(yè)技能人才。
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