基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)對(duì)投資的影響研究論文
一、國(guó)際上基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)外來直接投資的興起
基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)外來直接投資的興起與以下幾個(gè)因素密切相關(guān)。
首先，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)建設(shè)投資(尤其是在該產(chǎn)業(yè)比較薄弱的發(fā)展中國(guó)家和新興市場(chǎng))十分必要。基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)是決定一個(gè)經(jīng)濟(jì)體競(jìng)爭(zhēng)力的主要因素，其質(zhì)量是吸引外來直接投資的重要決定性因素，也是促進(jìn)本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和融入全球經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵。新興市場(chǎng)工業(yè)化、城市化以及國(guó)際化發(fā)展迅猛，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的需求也急劇增加。對(duì)于工業(yè)化、城市化和信息化一日千里的發(fā)展中國(guó)家而言，改善基礎(chǔ)設(shè)施條件是實(shí)現(xiàn)千年發(fā)展目標(biāo)(MDGs)的關(guān)鍵。
其次，基礎(chǔ)設(shè)施投資具有高度資本密集性和復(fù)雜性的典型特征，資金短缺和效率低下的發(fā)展中國(guó)家和新興市場(chǎng)疲于應(yīng)付。越來越多的發(fā)展中國(guó)家20世紀(jì)90年代在基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)對(duì)外開放，吸引大量外資流入。盡管這樣，這些國(guó)家仍然存在巨大的資金缺口。非洲每年基礎(chǔ)設(shè)施投資需求高達(dá)400億美元，而1996-2006年跨國(guó)公司累計(jì)直接投資協(xié)議金額僅為450億美元(WIR2008，UNCTAD)。
第三，基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的對(duì)外開放。面對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)巨大的市場(chǎng)和投資需求，一些國(guó)家需要更大程度上吸引跨國(guó)公司等私人資本。UNCTAD下屬的全球投資促進(jìn)機(jī)構(gòu)協(xié)會(huì)的一項(xiàng)調(diào)查表明，70％的投資促進(jìn)機(jī)構(gòu)正積極尋求基礎(chǔ)設(shè)施的外來投資。為此，這些國(guó)家在基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)進(jìn)行自由化改革和放松外資收購(gòu)管制，邀請(qǐng)跨國(guó)公司參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。為利用這些制度變化以及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來的獲取市場(chǎng)和實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的機(jī)會(huì)，發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)跨國(guó)公司充分利用在網(wǎng)絡(luò)設(shè)計(jì)和運(yùn)營(yíng)、工程能力、環(huán)境保護(hù)知識(shí)、項(xiàng)目管理能力和默會(huì)知識(shí)、實(shí)踐技能以及盈利模式和財(cái)務(wù)實(shí)力等方面的專業(yè)技能紛紛進(jìn)入外國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)。
二、全球基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)外來直接投資現(xiàn)狀
(一)外來直接投資規(guī)模快速擴(kuò)張
1990-2006年全球基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的外來直接投資金額增長(zhǎng)了31倍，達(dá)到7860億美元，發(fā)展中國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的外來直接投資金額增長(zhǎng)了29倍，達(dá)到1990億美元(WIR2008，UNCTAD)。全球內(nèi)向直接投資存量中基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)所占比重從1990年的2％快速擴(kuò)張到2006年的接近10％。其間大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)外來直接投資金額持續(xù)增長(zhǎng)，電力和通信產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)最為顯著，交通和水務(wù)產(chǎn)業(yè)則增長(zhǎng)較少。其中1996-2006年跨國(guó)公司在該產(chǎn)業(yè)的私人股權(quán)投資累計(jì)高達(dá)2460億美元。
(二)跨國(guó)公司直接投資來源集中但有所分化
發(fā)達(dá)國(guó)家的跨國(guó)公司仍然支配著全球基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的國(guó)際化投資(WIR2008，UNCTAD)。2006年基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)全球100強(qiáng)跨國(guó)公司中，53家來自歐盟(53家公司海外資產(chǎn)和總資產(chǎn)分別占據(jù)全球100強(qiáng)的76.7％、63.7％)，14家來自美國(guó)(14家公司海外資產(chǎn)和總資產(chǎn)分別占據(jù)全球100強(qiáng)的7.4％、23.4％)，而其中22家總部設(shè)立在發(fā)展中國(guó)家或者轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體(海外資產(chǎn)和總資產(chǎn)分別占據(jù)全球100強(qiáng)的11.6％、8.6％)。欠發(fā)達(dá)國(guó)家在基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)投資國(guó)際化過程中總體上仍處于被“邊緣化”的地位。1996—2006年期間欠發(fā)達(dá)國(guó)家在發(fā)展中國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)私人股權(quán)投資中所占比例略高于5％，2006年則僅占2％。但是來自亞洲地區(qū)的跨國(guó)公司參與顯著增加，其中絕大多數(shù)來自香港(5家)、馬來西亞(3家)、新加坡(3家)。尤其是在發(fā)展中國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)中，來自南方國(guó)家的跨國(guó)公司發(fā)揮著更加突出的作用。在亞洲和大洋洲，1996-2006年來自發(fā)展中國(guó)家的協(xié)議投資幾乎占據(jù)50％，在通信和交通產(chǎn)業(yè)占據(jù)大多數(shù)比例。非洲40％的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)協(xié)議投資金額來自發(fā)展中國(guó)家，其中通信產(chǎn)業(yè)58％的協(xié)議投資金額來自發(fā)展中國(guó)家。但是拉美和加勒比海國(guó)家來自發(fā)展中國(guó)家投資者的參與則非常有限(僅占16％的私人協(xié)議投資額)。
(三)跨國(guó)公司的參與形式多樣但因產(chǎn)業(yè)而異
跨國(guó)公司采用直接投資、特許經(jīng)營(yíng)、私有化和綠地投資、管理與租賃協(xié)議等多種形式參與基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)直接投資，但是不同產(chǎn)業(yè)的主要參與形式各有不同(WIR2008，UNCTAD)。在跨國(guó)公司進(jìn)入發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)過程中，通信產(chǎn)業(yè)絕大多數(shù)情況下采取直接投資。在電力行業(yè)，最常使用特許經(jīng)營(yíng)(占62％)，交通(超過80％)和水務(wù)產(chǎn)業(yè)(占70％)絕大多數(shù)情況下也都采用特許經(jīng)營(yíng)。其次是私有化和綠地投資(占36％)。水務(wù)產(chǎn)業(yè)使用管理和租賃協(xié)議的情況也相對(duì)較多(占25％)。
(四)不同國(guó)家和產(chǎn)業(yè)開放程度各異
發(fā)達(dá)國(guó)家和相對(duì)較為發(fā)達(dá)的發(fā)展中國(guó)家與轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體由于擁有更加發(fā)達(dá)的制度和管制能力，尤其是近二十年來基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)對(duì)外更加開放。例如，1996-2000年拉美和加勒比海國(guó)家吸收了該產(chǎn)業(yè)跨國(guó)公司私人股權(quán)投資的67％，而2000年以來非洲和亞洲的份額增長(zhǎng)則相對(duì)更快(WIR2008，UNCTAD)。產(chǎn)業(yè)方面，那些相對(duì)容易放松管制和引入競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)一般對(duì)跨國(guó)公司的參與更加開放。例如，移動(dòng)通信產(chǎn)業(yè)最為開放，水務(wù)開放程度最低。2006年發(fā)達(dá)國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)跨國(guó)公司100強(qiáng)中，65家來自電力和通信產(chǎn)業(yè)，只有5家來自水務(wù)產(chǎn)業(yè)；發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)跨國(guó)公司50強(qiáng)中，30家來自電力和通信產(chǎn)業(yè)，只有2家來自水務(wù)產(chǎn)業(yè)。
三、基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)外來直接投資對(duì)東道國(guó)的影響
(一)產(chǎn)業(yè)促進(jìn)效應(yīng)
基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的外來直接投資通過技術(shù)擴(kuò)散、產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)、產(chǎn)業(yè)合作和服務(wù)供應(yīng)幾種途徑產(chǎn)生產(chǎn)業(yè)影響。
1技術(shù)擴(kuò)散效應(yīng)
直接投資是向接受投資的國(guó)家傳授資本經(jīng)營(yíng)技能和技術(shù)知識(shí)等經(jīng)營(yíng)資源的綜合行為。基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的跨國(guó)公司主要通過技術(shù)擴(kuò)散向東道國(guó)輸入硬件(例如水凈化專業(yè)設(shè)備)和軟件技術(shù)(例如組織和管理實(shí)踐)。東道國(guó)政府一般選擇信譽(yù)好、實(shí)力強(qiáng)的外國(guó)投資者參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有利于引進(jìn)先進(jìn)的管理、技術(shù)，提高建設(shè)效率、降低成本和價(jià)格，并為國(guó)內(nèi)企業(yè)提供比較、學(xué)習(xí)和借鑒的機(jī)會(huì)。例如，通信產(chǎn)業(yè)國(guó)際經(jīng)營(yíng)者的進(jìn)入降低了信息通訊技術(shù)的獲取和使用門檻。跨國(guó)公司通過經(jīng)營(yíng)國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作2009年第8期流程再工程化設(shè)計(jì)，改善采購(gòu)和分包實(shí)踐，改進(jìn)客戶記錄和搜集方法等帶來軟件技術(shù)。技術(shù)擴(kuò)散的主要路徑包括合資企業(yè)、人員流動(dòng)和示范效應(yīng)。在中國(guó)電力行業(yè)，外來跨國(guó)公司在大型合資項(xiàng)目的參與中涉及到與中方系統(tǒng)而廣泛的項(xiàng)目管理合作。不過這種技術(shù)擴(kuò)散的效果還取決于國(guó)內(nèi)企業(yè)是否具有強(qiáng)大的吸收能力這一關(guān)鍵因素。
2產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)
跨國(guó)公司通過產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)效益。基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)程度越強(qiáng)，跨國(guó)公司的參與越是可能提高效益(WIR2008，UNCTAD)。在許多國(guó)家，由于通信產(chǎn)業(yè)的技術(shù)變革和產(chǎn)業(yè)改革，競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)已經(jīng)形成。在烏干達(dá)，本國(guó)企業(yè)和跨國(guó)公司之間的競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致通信價(jià)格的下降和移動(dòng)電話普及率的提升。國(guó)別研究也表明，私有化和競(jìng)爭(zhēng)之間相互促進(jìn)：競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)私有化的收益，反之亦然。不過，在本質(zhì)上仍然是自然壟斷性質(zhì)的水務(wù)產(chǎn)業(yè)，跨國(guó)公司的進(jìn)入會(huì)導(dǎo)致國(guó)家壟斷轉(zhuǎn)變?yōu)樗接械耐赓Y壟斷，這將限制競(jìng)爭(zhēng)從而改進(jìn)效益的空間(WIR2008，UNC—TAD)。在其他基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)，跨國(guó)公司參與在提升競(jìng)爭(zhēng)和效益的同時(shí)，也限制了國(guó)內(nèi)企業(yè)的進(jìn)入和排斥了現(xiàn)有企業(yè)。一些發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明，在競(jìng)爭(zhēng)性相對(duì)更強(qiáng)的'電力和通信領(lǐng)域，跨國(guó)公司進(jìn)入在某些方面存在反競(jìng)爭(zhēng)行為。
3產(chǎn)業(yè)合作效應(yīng)
東道國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)除了通過公司變革，還可以與跨國(guó)公司進(jìn)行產(chǎn)業(yè)合作提升效益。在有些收入水平較高或者規(guī)模較大、國(guó)內(nèi)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力較強(qiáng)的發(fā)展中國(guó)家，通過部分私有化允許外來跨國(guó)公司持有少數(shù)股權(quán)，這種合作利于提升競(jìng)爭(zhēng)力和效益(WIR2008，UNCTAD)。例如摩洛哥電信通過這樣的方式變得更有競(jìng)爭(zhēng)力。在中國(guó)，外來跨國(guó)公司主要通過與國(guó)有企業(yè)合資參與基礎(chǔ)設(shè)施投資，相關(guān)企業(yè)績(jī)效得到很大提升。在印度，塔塔電力等私有電力企業(yè)利用私有化契機(jī)，通過與外來跨國(guó)公司合資進(jìn)入電力產(chǎn)業(yè)。基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)全球100強(qiáng)跨國(guó)公司中來自發(fā)展中國(guó)家或者地區(qū)的參與者更有能力與外來跨國(guó)公司進(jìn)行合作。尤其是在通信和交通產(chǎn)業(yè)，因?yàn)檫@兩個(gè)產(chǎn)業(yè)中來自發(fā)展中國(guó)家或地區(qū)的參與者已經(jīng)成為主要參與者甚至全球領(lǐng)導(dǎo)者。
4服務(wù)供應(yīng)效應(yīng)
跨國(guó)公司還影響到東道國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)服務(wù)供應(yīng)和價(jià)格。跨國(guó)公司參與一般會(huì)增加?xùn)|道國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的供應(yīng)和質(zhì)量，但是價(jià)格影響則情況各異(WIR2008，UNCTAD)。有些情況下定價(jià)超出窮人的支付能力，因此，跨國(guó)公司參與帶來的產(chǎn)業(yè)影響改進(jìn)未必會(huì)轉(zhuǎn)化為所有社會(huì)成員福利的增加(表現(xiàn)為更多的選擇和更強(qiáng)的購(gòu)買力)，尤其是對(duì)窮人和居住在農(nóng)村、邊遠(yuǎn)和經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的人來說。在通信領(lǐng)域尤其是移動(dòng)通信領(lǐng)域，跨國(guó)公司在改善供應(yīng)、擴(kuò)大服務(wù)覆蓋率、降低價(jià)格和增強(qiáng)可獲得性方面的影響最為明顯。隨著跨國(guó)公司引入新的商業(yè)模式，許多發(fā)展中國(guó)家經(jīng)歷過一場(chǎng)“移動(dòng)革命”，低收入群體也能享受到移動(dòng)服務(wù)。跨國(guó)公司進(jìn)入交通領(lǐng)域極大程度地改善了主要港口的服務(wù)質(zhì)量從而增強(qiáng)了發(fā)展中國(guó)家與全球經(jīng)濟(jì)的聯(lián)系。
但是，在電力和水務(wù)產(chǎn)業(yè)，跨國(guó)公司的影響則較為復(fù)雜。跨國(guó)公司參與對(duì)電價(jià)、水價(jià)及其可獲得性的影響取決于政治、社會(huì)、契約問題以及生產(chǎn)率和效益改進(jìn)等因素(WIR2008，UNC—TAD)。如果政府沒有對(duì)使用者進(jìn)行補(bǔ)貼，增加供應(yīng)、提升生產(chǎn)效率和效益并不足以在維持收支平衡情況下保持低價(jià)。一些發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)也表明，增加私人部門(包括跨國(guó)公司)在電力行業(yè)的投資會(huì)增加電力供應(yīng)、增強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)連結(jié)性，從而穩(wěn)定改善電力供應(yīng)的可靠性和服務(wù)質(zhì)量。考慮到相關(guān)因素，電力價(jià)格因?yàn)榭鐕?guó)公司的進(jìn)入優(yōu)勢(shì)會(huì)有所下降，但是價(jià)格變化趨勢(shì)并不確定。盡管有證據(jù)表明在良好設(shè)計(jì)的框架下供水服務(wù)會(huì)得到顯著改善，但是跨國(guó)公司在水務(wù)領(lǐng)域的參與對(duì)使用者可獲得性的影響并不令人滿意(WIR2008，UNC，TAD)。
5總體產(chǎn)業(yè)影響
相關(guān)研究表明，基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的外來直接投資有助于改進(jìn)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)效率、可靠性和質(zhì)量(WIR2008，UNCTAD)。外來直接投資者的參與就使得通信和交通產(chǎn)業(yè)服務(wù)價(jià)格下降和數(shù)量增加。例如增加通信和交通產(chǎn)業(yè)服務(wù)供應(yīng)和降低相應(yīng)服務(wù)的價(jià)格。但是在特定產(chǎn)業(yè)，這些積極效應(yīng)還取決于特定的政策因素。尤其是在電力和水務(wù)產(chǎn)業(yè)，如果跨國(guó)公司效率的改善(供應(yīng)增加和質(zhì)量提高)不足以在彌補(bǔ)成本的同時(shí)維持低價(jià)而且政府不對(duì)使用者提供補(bǔ)貼，一部分人尤其是窮人的用水、用電就會(huì)受到影響。而且技術(shù)擴(kuò)散的效應(yīng)取決于東道國(guó)的學(xué)習(xí)吸收能力，產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)過程中可能排斥競(jìng)爭(zhēng)，產(chǎn)業(yè)合作可能使得小國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)被外國(guó)控制。因此，電力和水務(wù)等特定領(lǐng)域如何發(fā)揮外來直接投資的積極的產(chǎn)業(yè)影響，還需要當(dāng)?shù)卣畯纳鐣?huì)學(xué)的視角制訂和執(zhí)行重要的政策措施。這給國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全問題的產(chǎn)生埋下伏筆，也給有關(guān)國(guó)家的行政當(dāng)局帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，后面就將討論這兩個(gè)問題。
(二)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全問題
國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全是一種國(guó)家經(jīng)濟(jì)不受內(nèi)外環(huán)境干擾、威脅、破壞而維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)的一種狀態(tài)。它既包括一國(guó)抗擊各種風(fēng)險(xiǎn)的能力，也包含該國(guó)為確保經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展而確立的戰(zhàn)略目標(biāo)以及為此而采取的策略與措施(趙英，2007)。近年來，國(guó)際化取向的國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全問題備受重視。盡管全球總體傾向于對(duì)外來直接投資保持開放姿態(tài)，2007年與對(duì)外直接投資潛在相關(guān)的政策改革中的74％目的在于增強(qiáng)東道國(guó)對(duì)外來直接投資的吸引力(WIR2008，UNCTAD)。但是全球針對(duì)不斷增長(zhǎng)的保護(hù)主義的關(guān)注和爭(zhēng)論也日益增加，過去幾年中對(duì)外來直接投資不太友好的政策變革逐漸增長(zhǎng)。美國(guó)對(duì)與國(guó)家安全可能相關(guān)的直接投資項(xiàng)目采取更加嚴(yán)格的限制措施。獨(dú)聯(lián)體國(guó)家和俄羅斯聯(lián)邦盡管整體上對(duì)外來直接投資日益開放，但是仍然限制外來直接投資在采掘業(yè)和其他戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)的投資行為。俄羅斯聯(lián)邦2007年通過戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)法律，規(guī)定外國(guó)投資者在這些產(chǎn)業(yè)只能擁有少數(shù)股權(quán)。在哈薩克斯坦，新通過的自然資源法賦予政府在相關(guān)協(xié)議損害國(guó)家在石油、金屬和礦產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益情況下單方面修改協(xié)議的權(quán)力。在南美洲，采礦業(yè)比較開放，但是石油、天然氣行業(yè)仍受高度管制。
基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)外來直接投資積極效應(yīng)的不確定性使得各國(guó)擔(dān)心國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全受到威脅。例如，中國(guó)水資源稀缺正在加劇，外資進(jìn)入中國(guó)城市水務(wù)項(xiàng)目日漸增多，其中全球最大三家水務(wù)公司(法國(guó)威立雅、蘇伊士里昂水務(wù)集團(tuán)、泰晤士水務(wù)公司)無一例外都把中國(guó)作為其全球市場(chǎng)的重要部分，其獲利動(dòng)機(jī)遲早會(huì)與中國(guó)市場(chǎng)的價(jià)格承受水平發(fā)生沖突。一些國(guó)家對(duì)允許外資企業(yè)控制某些基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目(包括電力生產(chǎn)和輸送、港口經(jīng)營(yíng)和通信)日益謹(jǐn)慎(WIR2008，UNCTAD)。出于國(guó)家安全或者公共利益的考慮，一些國(guó)家正大量引入新的限制措施。UNCTAD下屬的全球投資促進(jìn)機(jī)構(gòu)協(xié)會(huì)的一項(xiàng)調(diào)查表明，有24％的投資促進(jìn)機(jī)構(gòu)沒有積極尋求基礎(chǔ)設(shè)施的外來投資。而那些積極尋求外資投入的領(lǐng)域主要集中于電力生產(chǎn)、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)和機(jī)場(chǎng)，而不是電力分銷和傳輸領(lǐng)域。欠發(fā)達(dá)國(guó)家的交通產(chǎn)業(yè)則更傾向于吸引來自發(fā)展中國(guó)家跨國(guó)公司的參與。這在相當(dāng)程度上反映出這些國(guó)家或者地區(qū)對(duì)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全問題的考慮。
基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全問題的產(chǎn)生主要同其產(chǎn)業(yè)屬性密切相關(guān)。其一，基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)經(jīng)常涉及到建造有形的網(wǎng)絡(luò)，本質(zhì)上具有寡頭或者壟斷的屬性，外資的進(jìn)入和控制容易引起壟斷嫌疑和激起反壟斷訴求與調(diào)查。其二，基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)提供的服務(wù)具有公共產(chǎn)品的特征，許多國(guó)家將進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)領(lǐng)域視為一大社會(huì)和政治問題。外資的進(jìn)入和控制可能降低公共服務(wù)產(chǎn)品的可獲得性和提高服務(wù)價(jià)格，損害到部分社會(huì)成員和組織的利益，容易引起國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全方面的爭(zhēng)議。
(三)政策挑戰(zhàn)
盡管外來直接投資有助于改進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)效率、可靠性和質(zhì)量，但是這種效果在很大程度上取決于東道國(guó)是否具備完善的管制環(huán)境(WIR2008，UNCTAD)。為利用好跨國(guó)公司參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來的積極影響，東道國(guó)政府在說服外商投資本國(guó)、營(yíng)造管制環(huán)境、制定政策和施政方面卻面臨諸多嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
1說服外資參與充滿挑戰(zhàn)
許多國(guó)家積極吸引外資發(fā)展本國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施，但是如何說服外資企業(yè)參與投資則充滿挑戰(zhàn)。來自發(fā)達(dá)國(guó)家和大型新興經(jīng)濟(jì)體日益增長(zhǎng)的需求導(dǎo)致潛在投資者要求更高的回報(bào)率。欠發(fā)國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作2009年第8期達(dá)的低收入國(guó)家由于市場(chǎng)較小，在吸引跨國(guó)公司參與基礎(chǔ)設(shè)施投資和最大化跨國(guó)公司參與的收益方面力不從心、不具優(yōu)勢(shì)。這在需要大規(guī)模資本投資、盈虧平衡困難和社會(huì)問題眾多的情況下更是一個(gè)需要特別關(guān)注的問題。不僅如此，項(xiàng)目失敗和各種投資爭(zhēng)議還使得海外投資者(尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家投資者)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資更加謹(jǐn)慎。這樣一來，跨國(guó)公司在發(fā)展中國(guó)家尤其是低收入國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的直接投資面臨巨大風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)相關(guān)仲裁決議的回顧顯示，不足50％的補(bǔ)償有利于提出申訴的跨國(guó)公司，而且所補(bǔ)償?shù)膿p失遠(yuǎn)低于投資者所主張的賠償金額。盡管這些跨國(guó)公司的母國(guó)和國(guó)際組織擁有各種有助于在短期內(nèi)動(dòng)員向發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域進(jìn)行投資的風(fēng)險(xiǎn)管理措施，但是目前的很多風(fēng)險(xiǎn)模型并不能適應(yīng)低收入國(guó)家的實(shí)際情況。例如，當(dāng)?shù)刎泿湃谫Y需要一個(gè)有效的貨幣互換市場(chǎng)，而當(dāng)?shù)厍∏∪狈@種市場(chǎng)。
2缺乏完善的制度和管制框架帶來風(fēng)險(xiǎn)
不管如何確定私人投資和公共投資比例，完善的制度和執(zhí)行機(jī)制對(duì)于確保基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的效率和公平都很關(guān)鍵(WIR2008，UNCTAD)。加強(qiáng)對(duì)外來投資者保護(hù)和是降低他們的風(fēng)險(xiǎn)往往以政府管制靈活性下降為代價(jià)。如果沒有完善的制度和管制框架，對(duì)外資開放基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)失敗的風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)增加。而且一旦自由化，則很難逆轉(zhuǎn)。理想狀態(tài)下，開放前就應(yīng)該進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性重組、引入管制政策和建立獨(dú)立的管制機(jī)構(gòu)，這樣有助于明確潛在投資者的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則、使得政府從容應(yīng)對(duì)特定的項(xiàng)目管理。而實(shí)際上，很多國(guó)家尤其是新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體的開放往往走在廣泛變革的前面，結(jié)果往往不甚理想。直到建立起有效的管制框架，發(fā)展中國(guó)家才可能改善公共部門開放的效應(yīng)。
3政府官員承受更強(qiáng)的壓力
制定和執(zhí)行能夠駕馭跨國(guó)公司在基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)潛在作用的政策需要具備高超的技能(WIR2008，UNCTAD)。例如，東道國(guó)需要考慮何時(shí)和在多大規(guī)模上引入跨國(guó)公司參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理最為合適。由于不同的國(guó)家政策優(yōu)先考慮的因素有所不同，私人和公共投資之間的最優(yōu)比例情況各異。東道國(guó)政府需要對(duì)不同項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)性需求進(jìn)行優(yōu)先選擇，為選中的項(xiàng)目確定明確而符合實(shí)際的目標(biāo)，并將這些目標(biāo)整合進(jìn)入更高層次的發(fā)展戰(zhàn)略之中。政府還需要找到一些確保跨國(guó)公司參與的項(xiàng)目帶來預(yù)期發(fā)展效應(yīng)的方式。這意味著從中央到地方的政府部門需要掌握必要的引導(dǎo)、談判、管制和監(jiān)督項(xiàng)目方面的制度性技能。
吸引跨國(guó)公司參與基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的提供增加了政府官員的責(zé)任和壓力。基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的投資需要密集的雙方談判，形成的協(xié)議要反映各個(gè)項(xiàng)目的特定要求和協(xié)議各方的意愿。因此，培養(yǎng)政府官員具備確定跨國(guó)公司參與的最優(yōu)水平和形式以及談判和監(jiān)督項(xiàng)目執(zhí)行的能力就非常重要。但是，跨國(guó)公司和東道國(guó)政府之間往往在信息和經(jīng)驗(yàn)方面存在不對(duì)稱性，政府官員在協(xié)議談判過程中，可資利用的資源和能力不及外來跨國(guó)公司。大多數(shù)跨國(guó)公司傾向于使用國(guó)際法律公司和其他在項(xiàng)目融資交易方面擁有專長(zhǎng)的專家，但是這在發(fā)展中國(guó)家?guī)撞豢赡堋?/p>
四、我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)外來直接投資現(xiàn)狀
(一)政策條件
1983年起我國(guó)開始利用外資進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。1986年國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于中外合資建設(shè)碼頭優(yōu)惠待遇的暫行規(guī)定》，中國(guó)港口建設(shè)最早開始向外資開放。1991年頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)所得稅法》促進(jìn)了我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)外來直接投資的發(fā)展。該法第七條第三款規(guī)定：設(shè)在沿海經(jīng)濟(jì)開放區(qū)和經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)所在城市的老市區(qū)或者設(shè)在國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他地區(qū)的外商投資企業(yè)，屬于能源、交通、港口、碼頭或者國(guó)家鼓勵(lì)的其他項(xiàng)目的，可以減按15％的稅率征收企業(yè)所得稅。其《實(shí)施細(xì)則》第七十三條第一款第一項(xiàng)規(guī)定：在沿海經(jīng)濟(jì)開放區(qū)和經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)所在城市的老市區(qū)設(shè)立的從事能源、交通、港口建設(shè)的項(xiàng)目的生產(chǎn)性外資企業(yè)，可以減按15％的稅率征收企業(yè)所得稅。《實(shí)施細(xì)則》第七十三條第一款第二項(xiàng)規(guī)定：從事港口、碼頭建設(shè)的中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)，可以減按15％的稅率征收企業(yè)所得稅。《實(shí)施細(xì)則》第七十五條第一款第一項(xiàng)規(guī)定：從事港口碼頭建設(shè)的中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)，經(jīng)營(yíng)期在十五年以上的，經(jīng)企業(yè)申請(qǐng)，所在地的省、自治區(qū)、直轄市稅務(wù)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，從開始獲利的年度起，第一年至第五年免征企業(yè)所得稅，第六年至第十年減半征收企業(yè)所得稅。而《國(guó)務(wù)院關(guān)于擴(kuò)大外商投資企業(yè)從事能源交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目稅收優(yōu)惠規(guī)定適用范圍的通知》(國(guó)發(fā)(1999)13號(hào))則規(guī)定：自1999年1月1日起，將外資稅法實(shí)施細(xì)則關(guān)于從事能源、交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的生產(chǎn)性外商投資企業(yè)，減按15％征收企業(yè)所得稅的規(guī)定擴(kuò)大到全國(guó)。2004年1月1日我國(guó)正式實(shí)施的《港口法》將港口的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)列為鼓勵(lì)外商投資的項(xiàng)目，并且在投資比例方面取消了限制。
(二)主要方式
改革開放初期我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)利用外資的主要形式是借用國(guó)外貸款，包括借用外國(guó)政府貸款、國(guó)際金融組織貸款和國(guó)際商業(yè)貸款。隨著改革開放的深入廣泛推進(jìn)，外商開始直接投資于我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。外商直接投資我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施的最早形式是中外合資經(jīng)營(yíng)、中外合作經(jīng)營(yíng)。例如，和黃集團(tuán)1993年持股50％與上海港務(wù)局合資組建了總投資達(dá)56億人民幣的上海集裝箱碼頭有限公司。隨后又持股73％與深圳鹽田港集團(tuán)合資成立鹽田國(guó)際集裝箱碼頭公司，開創(chuàng)了外方控股中國(guó)大陸港口的先河。而近年來BOT(Build-Oper-ation-Transfer)、TOT(Trans-1et-Operation-Transfer)等新型直接投資模式則屢見不鮮。
(三)主要問題
1投資規(guī)模不足
整體上看，我國(guó)吸引的外資中超過50％集中于加工工業(yè)，近30％用于房地產(chǎn)，投資于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的比例很低。僅從基礎(chǔ)設(shè)施內(nèi)部的投資比例來看，近年來外商直接投資比例不足5％。這往往與以下因素有關(guān)：外商投資者往往固守中國(guó)資金短缺的傳統(tǒng)觀念提出很高的、不合理的預(yù)期投資回報(bào)率要求；外商出于對(duì)中國(guó)政治政策環(huán)境穩(wěn)定性的偏見性的誤解(例如外商對(duì)我國(guó)尚未完成市場(chǎng)化、法制化和民主化的經(jīng)濟(jì)、法律政治環(huán)境缺乏足夠的信心)而實(shí)施項(xiàng)目繁多、復(fù)雜的審慎調(diào)查工作，往往貽誤很多在華投資的良機(jī)；國(guó)內(nèi)對(duì)于外商直接投資城市公共基礎(chǔ)設(shè)施心理上存在排斥和擔(dān)憂。
2產(chǎn)業(yè)分布不合理
外商直接投資主要流向發(fā)達(dá)地區(qū)的通信、電力、供水、供熱等公用事業(yè)，而對(duì)垃圾污水處理、道路橋梁、公共交通等(尤其是中西部地區(qū)的)方面投資嚴(yán)重欠缺。這可能同各產(chǎn)業(yè)間的投資收益率差異以及相關(guān)產(chǎn)業(yè)價(jià)格和投融資體制改革進(jìn)程不同步直接相關(guān)。
3地區(qū)分布不協(xié)調(diào)
全國(guó)外資中86％均集中于東部沿海，城市基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)也基本是這個(gè)比例。外商直接投資明顯側(cè)重在沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。上海、江蘇、遼寧、廣東等沿海省市有不少外企直接投資城市基礎(chǔ)設(shè)施，而大量?jī)?nèi)地省市幾乎沒有利用外資，西部地區(qū)微乎其微。這可能同內(nèi)地市場(chǎng)發(fā)展程度不足、收益風(fēng)險(xiǎn)較大、外資缺乏了解直接相關(guān)。
五、政策啟示
為充分利用基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)外來直接投資對(duì)于緩解資金壓力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、增加就業(yè)、增進(jìn)社會(huì)福利和提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的積極作用并削弱消極影響，我國(guó)需要從國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全和完善投資環(huán)境方面制定有效的政策措施。
首先，高度重視基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)安全。產(chǎn)業(yè)安全是國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的基礎(chǔ)，而基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)安全則是產(chǎn)業(yè)安全的基礎(chǔ)。對(duì)于日益擴(kuò)大開放的中國(guó)而言，必須高度重視基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的安全問題。盡管直到2007年基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施投資的資金來源主要來自我國(guó)國(guó)有投資，但逐步多樣化的投資主體和資金來源意味著產(chǎn)業(yè)安全和國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全威脅仍然存在。在基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)安全問題上，我國(guó)需要牢牢把握兩點(diǎn)：不能為了解決資金、技術(shù)不足的矛盾而放棄對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的控制權(quán)；不能因?yàn)闆]有失去對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的控制權(quán)而對(duì)產(chǎn)業(yè)安全威脅置若罔聞。因?yàn)橥赓Y對(duì)于產(chǎn)業(yè)安全的威脅不完全基于對(duì)股權(quán)比例的表面控制，更多的會(huì)是基于技術(shù)和管理優(yōu)勢(shì)的經(jīng)營(yíng)行為操控所帶來的實(shí)質(zhì)性威脅。出于產(chǎn)業(yè)安全的考慮，在我國(guó)管制環(huán)境尚待完善、欠缺管制經(jīng)驗(yàn)的情況下，在吸引外資企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)方面最好繼續(xù)堅(jiān)持小規(guī)模進(jìn)行而不是大張旗鼓，而且最好在較少引起安全爭(zhēng)議的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)(例如電力和交通)開始擴(kuò)大外資引進(jìn)規(guī)模。即使在這樣的前提下，也要高度重視管制外資經(jīng)營(yíng)行為的制度建設(shè)。
其次，高度重視完善投資環(huán)境。有效優(yōu)化和改善投資環(huán)境是發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)外來直接投資積極效應(yīng)最可持續(xù)的路徑。具體包括：
做好說服外商投資于我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的引導(dǎo)工作。隨著內(nèi)外資政策的逐步統(tǒng)一和國(guó)民待遇原則的普遍適用，僅靠?jī)?yōu)惠的稅收和關(guān)稅政策吸引外資不可持續(xù)。為說服外商，需要做好三項(xiàng)引導(dǎo)工作。一是引導(dǎo)外商投資者提出合理的預(yù)期投資回報(bào)，因?yàn)樵谛碌慕?jīng)濟(jì)形勢(shì)下，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施供需瓶頸已經(jīng)得到很大緩解，投資回報(bào)已經(jīng)趨于正常水平，過高追求投資回報(bào)率可能喪失在華擴(kuò)大市場(chǎng)份額的先機(jī)和優(yōu)勢(shì)。二是引導(dǎo)外商投資者合理評(píng)估投資風(fēng)險(xiǎn)，提出合理可行的融資方案，減少項(xiàng)目繁多、復(fù)雜的審慎調(diào)查工作，適應(yīng)中國(guó)快速成長(zhǎng)的市場(chǎng)環(huán)境建立精明、強(qiáng)干、決策和執(zhí)行迅速的項(xiàng)目管理團(tuán)隊(duì)。因?yàn)橹袊?guó)市場(chǎng)規(guī)模巨大、成長(zhǎng)速度快速、人民幣值穩(wěn)定偏強(qiáng)、外匯儲(chǔ)備豐富、社會(huì)穩(wěn)定，盲目夸大政治和國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)喪失投資信心和諸多重大的市場(chǎng)機(jī)會(huì)。三是引導(dǎo)外商投資者負(fù)起社會(huì)責(zé)任，因?yàn)槲覈?guó)吸引外資正從注重?cái)?shù)量向注重質(zhì)量轉(zhuǎn)化、從以高回報(bào)率為條件向以互惠互利、權(quán)力義務(wù)平等、合理回報(bào)率為條件轉(zhuǎn)化。
立足于中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展帶來的持續(xù)市場(chǎng)需求，營(yíng)造穩(wěn)定、透明、公正、法治的管制環(huán)境。一是鑒于基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的特殊性，我國(guó)需要制定國(guó)家級(jí)的外商直接投資基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的管理辦法或者規(guī)定，就基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的服務(wù)功能優(yōu)化、監(jiān)督和管理、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、審批程序簡(jiǎn)化和審批時(shí)間縮短、國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全影響評(píng)估和控制、誠(chéng)信履約控制等共性問題實(shí)行統(tǒng)一指導(dǎo)、規(guī)范管理。二是重視建立信用調(diào)查評(píng)估渠道。一方面，培育和發(fā)展符合國(guó)際慣例和我國(guó)實(shí)際的信用評(píng)估中介機(jī)構(gòu)，借助這些專業(yè)機(jī)構(gòu)做好針對(duì)外商投資者的信用評(píng)估和調(diào)查。另一方面，實(shí)施獨(dú)立會(huì)計(jì)師事務(wù)所制度，規(guī)范信息披露，妥當(dāng)提供符合國(guó)家公認(rèn)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和外商投資需要的系統(tǒng)的財(cái)務(wù)信息及其會(huì)計(jì)報(bào)表，配合外商投資者及其貸款銀行的信用調(diào)查。
內(nèi)容提要近年來全球基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)外來直接投資蓬勃興起。跨國(guó)公司的參與通過技術(shù)擴(kuò)散、產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)、產(chǎn)業(yè)合作以及服務(wù)供應(yīng)等途徑可能改進(jìn)東道國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)效率、可靠性和質(zhì)量，但在電力和水務(wù)等特定產(chǎn)業(yè)，這些積極的產(chǎn)業(yè)影響并不確定。這種不確定性引起了針對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全和政策挑戰(zhàn)的擔(dān)心。本文還結(jié)合我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)外來直接投資的現(xiàn)狀和問題提出了政策啟示。
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