中國(guó)教育報(bào) 2003-01-08 申素平
高等教育領(lǐng)域始終有一個(gè)爭(zhēng)論不休的話題，這就是高等學(xué)校自主權(quán)。我們常聽(tīng)到校長(zhǎng)們抱怨自主權(quán)太小，行政部門(mén)的干預(yù)太多。而另一方面，《教育法》、《高等教育法》已經(jīng)賦予了高等學(xué)校各方面的自主權(quán)，那么為什么會(huì)有這種分歧呢？如何解決這些問(wèn)題呢？
首先，要理解教育法中高等學(xué)校自主權(quán)的含義。從教育法的角度看，高等學(xué)校自主權(quán)是高等學(xué)校依據(jù)教育法的規(guī)定而享有的法定權(quán)利，在性質(zhì)上是一種公權(quán)力，不同于高等學(xué)校參與民事活動(dòng)時(shí)所享有的民事權(quán)利。這一點(diǎn)不僅被教育法學(xué)理論所支持，而且已有司法判決予以認(rèn)可。在田某訴北京科技大學(xué)一案中，北京市海淀區(qū)法院從學(xué)籍管理是教育法賦予高等學(xué)校的自主權(quán)這一規(guī)定出發(fā)，認(rèn)為行使這一權(quán)限的行為是一種特殊的行政管理行為，將高等學(xué)校自主權(quán)定性為一種公權(quán)力。作為一種公權(quán)力，高等學(xué)校自主權(quán)與政府的公權(quán)力既有區(qū)別又有聯(lián)系。聯(lián)系在于兩者皆是站在優(yōu)越于相對(duì)方的地位，運(yùn)用強(qiáng)制力維護(hù)和分配公共利益的權(quán)力，不同于私權(quán)利或民事權(quán)利。區(qū)別在于一旦法律明確規(guī)定了高等學(xué)校的自主權(quán)，那么這些權(quán)力就與政府的公權(quán)力產(chǎn)生了分離，只要高等學(xué)校合法正當(dāng)?shù)匦惺�，便不再受政府公�?quán)力的干預(yù)，政府只能在法定的范圍內(nèi)通過(guò)合法的手段進(jìn)行監(jiān)督。
其次，是現(xiàn)有法律自身的原因。我國(guó)自1980年頒布《中華人民共和國(guó)學(xué)位條例》以來(lái)，已經(jīng)先后制定了6部教育法律、數(shù)十部教育行政法規(guī)、還有大量的地方性法規(guī)及教育行政規(guī)章，其中很多法律文件都涉及高等學(xué)校的自主權(quán)。僅從《教育法》和《高等教育法》的規(guī)定來(lái)看，我國(guó)高等學(xué)校享有的自主權(quán)包括：(1)招生：制定招生方案，調(diào)節(jié)招生比例。(2)教育教學(xué)：設(shè)置學(xué)科、專業(yè)，制定教學(xué)計(jì)劃、選編教材、實(shí)施教學(xué)。(3)科學(xué)研究：科學(xué)研究、技術(shù)開(kāi)發(fā)、社會(huì)服務(wù)，科技交流合作。(4)機(jī)構(gòu)設(shè)置：設(shè)置機(jī)構(gòu)，配備人員。(5)教師管理：聘任教師，評(píng)聘職務(wù)，調(diào)整工資津貼，實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或處分。(6)學(xué)生管理：學(xué)籍管理，實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或處分，頒發(fā)證書(shū)。(7)經(jīng)費(fèi)使用：管理、使用各種財(cái)產(chǎn)和經(jīng)費(fèi)。
僅從上述法律條文來(lái)看，我國(guó)高等學(xué)校所享有的自主權(quán)還是比較充分的，并不比其他國(guó)家的少。但現(xiàn)實(shí)之所以不一樣，這和我國(guó)的教育立法方式與技術(shù)有密切的關(guān)系：第一點(diǎn)，我國(guó)《高等教育法》在規(guī)定高等學(xué)校自主權(quán)時(shí)，將大學(xué)、學(xué)院、高等�？茖W(xué)校放在一起統(tǒng)一做出規(guī)定，沒(méi)有考慮到不同類型高等學(xué)校之間存在的差異，針對(duì)性不強(qiáng)、也不盡合理。這與法治國(guó)家嚴(yán)格區(qū)分不同類型高等學(xué)校的法律地位及相應(yīng)自主權(quán)的立法方式有很大差異。第二點(diǎn)，我國(guó)現(xiàn)有教育法對(duì)高等學(xué)校自主權(quán)的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，缺乏具體的解釋，可操作性較差。以高等學(xué)校的專業(yè)設(shè)置權(quán)為例，《高等教育法》第33條規(guī)定：“高等學(xué)校依法自主設(shè)置和調(diào)整學(xué)科、專業(yè)”。《高等教育法》所規(guī)定的學(xué)科、專業(yè)設(shè)置權(quán)究竟是何含義？高等學(xué)校能自主到什么程度？高等學(xué)校是否無(wú)需教育行政部門(mén)的批準(zhǔn)就應(yīng)當(dāng)擁有此項(xiàng)權(quán)利？在實(shí)踐中，這些問(wèn)題并沒(méi)有解決好！第三點(diǎn)，我國(guó)教育法僅僅規(guī)定了高等學(xué)校的自主權(quán)，卻沒(méi)有限定政府的權(quán)力范圍。而且在政府有權(quán)監(jiān)督高等學(xué)校的領(lǐng)域，也沒(méi)有規(guī)定政府進(jìn)行監(jiān)督的方式，這使得政府與高等學(xué)校之間缺乏清晰的權(quán)利邊界。從其他國(guó)家的立法體例來(lái)看，對(duì)高等學(xué)校自主權(quán)與政府權(quán)力的規(guī)定方式大致有三種：第一種是分別規(guī)定二者的權(quán)力是什么；第二種是在法律中明確規(guī)定政府的權(quán)力，高等學(xué)校的權(quán)力就是除此之外的與辦學(xué)相關(guān)的其他權(quán)力；第三種則是主要規(guī)定學(xué)校的自主權(quán)力，而對(duì)于政府的這部分權(quán)力則并不明確。我國(guó)現(xiàn)在采取的正是第三種方式。在現(xiàn)有的社會(huì)背景下，由于我國(guó)行政管理的慣性，現(xiàn)行的教育立法方式存在有利于明晰政府與高等學(xué)校各自的權(quán)力、也不利于恰當(dāng)處理雙方的關(guān)系的遺憾，值得給予進(jìn)一步考慮。
而且，法律僅僅規(guī)定高等學(xué)校享有哪些權(quán)利也是不夠的，它還應(yīng)當(dāng)明確高等學(xué)校行使該項(xiàng)權(quán)利的法定形式、高等學(xué)校不當(dāng)行使權(quán)利時(shí)的制裁方式、以及高等學(xué)校自主權(quán)受到非法干預(yù)時(shí)的救濟(jì)途徑，這樣才能既賦予高等學(xué)校應(yīng)有的自主權(quán)，同時(shí)又對(duì)之進(jìn)行合法的規(guī)范和有效的保障。
第三，依法行政、依法治教的觀念和行為規(guī)范還沒(méi)有完全確立起來(lái)。這表現(xiàn)在對(duì)于教育法已賦予給高等學(xué)校的權(quán)利，教育行政機(jī)關(guān)往往還會(huì)有意無(wú)意地侵犯，或者通過(guò)直接的行政命令或計(jì)劃，或者通過(guò)制定行政規(guī)章。它忽視了這樣一個(gè)基本的法理，即《教育法》和《高等教育法》是由全國(guó)人大或人大常委會(huì)制定的法律，其效力高于國(guó)務(wù)院或教育行政部門(mén)制定的行政法規(guī)或規(guī)章，因而教育行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)通過(guò)制定行政規(guī)章侵犯高等學(xué)校依法律而享有的自主權(quán)，更不能通過(guò)紅頭文件來(lái)干預(yù)高等學(xué)校的法定權(quán)利。尤其是我國(guó)加入世界貿(mào)易組織之后，世貿(mào)規(guī)則要求那些用來(lái)規(guī)范人們行為的規(guī)則必須是經(jīng)過(guò)法定程序制定并公開(kāi)頒布的，而“紅頭文件”因其未經(jīng)法定程序制定并且沒(méi)有通過(guò)法定渠道公開(kāi)頒布，就不能發(fā)生法律效力。因而，教育行政機(jī)關(guān)必須真正確立依法行政的意識(shí)，建立起正確的觀念和行為規(guī)范，才能符合法治國(guó)家與WTO規(guī)則的要求。
第四，高等學(xué)校自身對(duì)教育法的了解還不夠。高等學(xué)校只有先了解相關(guān)的教育法律、法規(guī)，明晰自己的權(quán)利、義務(wù)，才能在辦學(xué)活動(dòng)中行使這些權(quán)利，并拒絕他人的非法干涉或侵犯。否則，法律雖已有規(guī)定，但自己卻不知曉，那高等學(xué)校不僅不能有效行使自己的權(quán)利，而且當(dāng)合法權(quán)利受到侵犯時(shí)，也很難準(zhǔn)確及時(shí)地意識(shí)到，這難免就會(huì)造成不能很好行使自主權(quán)的情況。因此，高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)法治意識(shí)，認(rèn)真研究分析各項(xiàng)法定自主權(quán)的內(nèi)涵，真正做到正當(dāng)合法地行使自主權(quán)。
第五，我國(guó)教育法學(xué)研究的不足也是一個(gè)需要提到的原因。由于我國(guó)教育法學(xué)研究的歷史不長(zhǎng)，因而對(duì)很多教育法學(xué)理論尚缺乏很好的研究，包括高等學(xué)校與政府的法律關(guān)系、高等學(xué)校自主權(quán)的法律性質(zhì)等。這些問(wèn)題涉及到：高校自主權(quán)是屬于國(guó)家權(quán)力之一部分的公權(quán)，還是它作為一個(gè)社會(huì)組織固來(lái)就有的私權(quán)，高校自主權(quán)與教育行政機(jī)關(guān)的管理權(quán)之間是何關(guān)系，高校在行政法上有沒(méi)有獨(dú)立的地位，它與教育行政機(jī)關(guān)之間是內(nèi)部還是外部的行政法律關(guān)系？顯然，這些基本理論問(wèn)題不解決，那么無(wú)論立法還是實(shí)施法律都會(huì)失去堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
此外，由于我國(guó)的法制建設(shè)尚處于初步發(fā)展階段，還沒(méi)有形成一個(gè)良好的法治社會(huì)的制度環(huán)境，因而還有多方面的有形或無(wú)形阻力限制了高校主張自己的權(quán)利。在這方面，高校作為社會(huì)的一個(gè)成員，不能脫離社會(huì)而單獨(dú)存在，因而需要社會(huì)整體法治環(huán)境的改善。但無(wú)論如何我們應(yīng)相信，高等學(xué)校是培養(yǎng)高級(jí)專門(mén)人才的地方，是高深知識(shí)匯聚的地方，它在一個(gè)社會(huì)文明的傳承和創(chuàng)造發(fā)展中有著其他組織不可替代的地位，它有理由、有必要在我國(guó)的法治道路上走在前端，做出表率。
(作者單位：中國(guó)人民大學(xué)教育科學(xué)研究所，100872)
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