全國統(tǒng)一碳排放權(quán)交易體系中的配額分配方式淺析論文
利用市場機制能夠有效降低實現(xiàn)碳排放控制目標的成本，我國政府己經(jīng)確定將在“十三五”內(nèi)建立起全國統(tǒng)一的ETS。配額分配是ETS建設中非常關(guān)鍵且復雜的問題之一，也是行政色彩最鮮明的一個環(huán)節(jié)。我國幅員遼闊，區(qū)域差異巨大，而且己經(jīng)形成了以屬地化分級管理為基礎的行政管理模式。在全國統(tǒng)一ETS中，如何考慮這些因素，建立合理可行的分配方式，將全國ETS的排放總量目標分配到各納入企業(yè)，是本文研究的核心問題。
從區(qū)域差異明顯、屬地化分級管理等特點來看，我國和歐盟有一定的相似之處。歐盟排放交易體系(EU ETS)是目前全球規(guī)模最大、運行時間最長的ETS，我國可借鑒吸取其經(jīng)驗教訓。國外學者對EU ETS的分配方法進行了很多深入分析。 EU ETS第一、二期的分配以“分權(quán)方式”為主，由各成員國主導本國分配計劃(National Allocation Plan)的制定，但出現(xiàn)了配額過剩、歐盟內(nèi)部市場競爭力扭曲等問題。EU ETS第三期則加強了中央集權(quán)，由歐盟委員會負責制定統(tǒng)一的免費分配方法，并規(guī)定了各成員國的拍賣配額數(shù)量。國內(nèi)一些學者也基于EU ETS的實踐，分析了我國能夠借鑒的經(jīng)驗。但學界尚無對我國未來的全國ETS中配額分配方式的研究。
本文基于對我國現(xiàn)實情況的分析，在屬地化分級管理制度的基礎上，從全國ETS的排放總量、各省ETS覆蓋部分的排放總量和配額分配方法確定方式這三個方而，分析了全國統(tǒng)一ETS的配額分配方式，并提出了一種全新的分配方案，以期對我國全國ETS的建設提供參考。屬地化管理模式下，“集權(quán)方式”由中央政府決定分配結(jié)果，需要考慮區(qū)域及企業(yè)的排放情況，因此而臨信息不對稱問題，政策的實施和協(xié)調(diào)成本較高;而“分權(quán)方式”由省級政府決定分配結(jié)果，因此各省有可能降低對本省ETS覆蓋部門的碳排放控制要求，使減排成本更高的非ETS部門承擔過多責任，增加社會總體減排成本，從而面臨“囚徒困境”挑戰(zhàn)。這是確定分配方式需要權(quán)衡的重點，也是本文的分析重點。
一、配額分配采用屬地化管理模式
屬地化分級管理是我國長期以來形成的行政管理模式，利用“錦標賽制度”的內(nèi)在激勵，促進了我國經(jīng)濟長期的高速增長�！笆晃濉币詠�，可量化的“錦標賽制度”從經(jīng)濟領域擴展到節(jié)能、環(huán)保和氣候領域，成為我國節(jié)能減排、控制碳排放強度的核心政策。中央提出了能耗強度和碳排放強度下降的約束性指標，將其分解為各省級政府的約束性目標，并實施考核。這種方式通過對各級政府的有效激勵，取得了良好的實施效果，是我國行政傳統(tǒng)的延續(xù)。
碳排放權(quán)交易作為一種政策工具，它的實施需要符合我國的行政傳統(tǒng)，適應現(xiàn)行的行政制度，保持對各級政府的有效激勵。其中，配額分配是與行政管理密切相關(guān)的核心任務之一。因此，全國統(tǒng)一ETS中，按照“屬地化分級管理”的模式，采用“中央政府一省級政府一納入企業(yè)”逐級分配配額的方式，并賦予省級政府充分的決策權(quán)，是一種現(xiàn)實的可行選擇。同時，這種方式也具有充分的合理性，可以從如下幾個方而具體分析。
1.多政策目標約束下，要保證地方政府的行動空間�！澳繕素熑沃啤毕�，中央政府己經(jīng)規(guī)定了各省碳排放控制的總體目標，若進一步直接規(guī)定ETS納入企業(yè)的配額數(shù)量，相當于規(guī)定了各省的ETS納入部分的總量目標，可能對省級政府造成“雙重”約束。省級政府無法自主決定ETS和非ETS部門實現(xiàn)本省整體減排目標的責任分配，其控制碳排放的行動空間受到較大影響。因此，省級政府要對本省ETS納入企業(yè)的配額分配具有一定的決策權(quán)。
2.我國區(qū)域差異明顯，需要避免可能導致公平問題的“一刀切”。我國不同區(qū)域在經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)水平、能耗和碳排放強度、能源資源享賦等方而都存在較大差異，并導致減排成本和潛力的不同，而且這些因素之間也存在相互聯(lián)系和影響。若全國采用完全一致的分配方法，勢必會弱化對這些差異的考慮。不同地區(qū)的企業(yè)接受相同的碳排放約束，會影響區(qū)域“公平性”，降低分配方案的被接受程度及其可行性。
3.行政資源和信息不對稱的制約下，下放配額分配權(quán)有利于政策實施。粗略估計，未來將有上萬家企業(yè)被納入全國統(tǒng)一ETS。若由中央政府直接向這些企業(yè)分配配額，不僅存在較大的信息不對稱，也需要耗費大量的人力物力。而省級政府則對轄區(qū)內(nèi)企業(yè)更為了解，溝通協(xié)調(diào)成本更低。賦予省級政府一定的分配權(quán)，能夠充分考慮當?shù)氐奶攸c和相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策，發(fā)揮ETS市場機制的優(yōu)勢，降低實現(xiàn)碳排放總體控制目標的成本。
總之，屬地化管理方式，有利于充分考慮區(qū)域差異和地方特點，符合我國的行政傳統(tǒng)，有利于ETS的實施，但需要進一步分析中央政府和省級政府在這種分配方式中的角色分配。
二、全國ETS配額分配中的關(guān)鍵問題
在ETS中，配額分配和總量設定的關(guān)系密切。按照一定方法分配的配額加總后，要與ETS總的排放上限相等。建設全國統(tǒng)一的ETS，要確定全國ETS的排放總量目標，并將相應的配額分配到各個納入企業(yè)。由于屬地管理的需要，還要確定各省納入ETS部分的排放總量。
因此，分析全國統(tǒng)一ETS下的分配方式，需要理清全國ETS排放總量、各省納入ETS部分的排放總量和納入企業(yè)配額三者之間的關(guān)系，從而提出三者的確定方式。
全國ETS排放總量的確定，可以采用“分解法”，將全國總體碳排放控制目標分解到ETS部門和非ETS部門，得到ETS總量;也可以采用“加總法”，由各省ETS覆蓋部分的排放總量加總得到全國ETS的排放總量。各省ETS覆蓋部分的排放總量的確定，可以采用“自頂向下”的方式，由中央政府或省級政府確定;也可以采用“自底向上”的方式，將按一定方法分配給企業(yè)的配額加總得到。配額分配方法，可以由中央政府確定，也可以由省級政府確定。
(一)全國ETS排放總量的確定
全國ETS排放總量可以采用“分解法”或“加總法”確定，兩種方法各有優(yōu)劣。
與“加總法”相比，“分解法”有三個方而的優(yōu)點。第一，ETS政策目標的確定性較強，在宏觀層而明確地分配了ETS部門和非ETS部門的減排責任。第二，決策權(quán)比較集中。由中央政府決定ETS在實現(xiàn)社會總體減排目標中的作用，對政策工具的掌控更強，目標設定可以充分體現(xiàn)中央政府的減排意志。第三，統(tǒng)一市場的特征明顯，符合傳統(tǒng)的“總量控制和交易”制度特征。市場波動時便于由中央政府總體調(diào)控，效果更好。
但是，“分解法”面臨著不確定性和信息不對稱的挑戰(zhàn)。受工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型調(diào)整等多重因素影響，我國未來的碳排放情況具有較大的不確定性�！胺纸夥ā睆娜珖鴮佣臏厥覛怏w排放控制目標出發(fā)，制定ETS部門排放總量上限，將而臨各種不確定性的挑戰(zhàn)。ETS是以企業(yè)為實施對象的政策工具，其排放總量的設定要與納入企業(yè)的配額分配保持協(xié)調(diào)，二者的相互協(xié)調(diào)應計入政策的實施成本。此外，還需掌握企業(yè)的排放情況，而直接從中央政府層而了解微觀排放實體的信息，將而臨信息不對稱的挑戰(zhàn)。
“加總法”的優(yōu)缺點和“分解法”恰恰相反。它將總量確定下放到省級層而，能夠降低宏觀數(shù)據(jù)不確定性的影響;而且省級政府對企業(yè)的情況了解較多，信息收集和處理的成本較低。但是，它不具有“分解法”目標明確、決策權(quán)集中、市場統(tǒng)一性強的優(yōu)點。
(二)各省ETS覆蓋部分排放總量的確定方式
按照屬地化管理模式，由省級政府負責向企業(yè)分配配額。各省ETS覆蓋部分的排放總量與企業(yè)配額分配有兩種聯(lián)系方式:一是“自頂向下”—先“定”總量后分配額;二是“自底向上”—先分配額后“算”總量。在這兩種模式下，根據(jù)決策主體的不同，共有3種確定各省ETS覆蓋部分排放總量的'方式。
1.“自頂向下”模式
“自頂向下”模式的優(yōu)點是政策目標比較明確。但是，由于要協(xié)調(diào)排放總量目標和企業(yè)配額的分配結(jié)果，其成本較高，且而臨宏觀因素不確定性的挑戰(zhàn)。此外，各省可能對總量目標和分配結(jié)果采取不同的協(xié)調(diào)方式，向本省的優(yōu)勢和支柱產(chǎn)業(yè)給予政策傾斜，從而人為扭曲不同區(qū)域的行業(yè)競爭力。該模式下，省級ETS覆蓋部分排放總量的確定方式有兩種:一是由中央政府規(guī)定，二是省級政府自行確定。
(1)中央政府規(guī)定
與我國現(xiàn)有政策中的“目標分解制度”類似，可以將全國ETS排放總量分解到各個省，形成省級ETS覆蓋部分的排放總量，再由省級政府進一步分配給納入企業(yè)。
由于有類似政策積累的經(jīng)驗，央地之間建立了比較完善的目標分解機制，這種自上而下方式的實施成本較低。而且，各省的目標由中央政府統(tǒng)一決定，能夠避免各省決策的“囚徒困境”，減小碳排放約束差異導致的競爭力扭曲。
但是，該方式有一個重要缺陷。在當前的政策機制下，中央政府己經(jīng)為省級政府規(guī)定了社會總體溫室氣體排放控制目標;若再為其規(guī)定ETS覆蓋部分的總量目標，省級政府將無法決定ETS部門和非ETS部門之間的減排責任分擔，省內(nèi)實施減排政策的靈活空間受到限制。另外，由中央政府確定省級ETS覆蓋部分的排放目標，同樣有信息不對稱和成本過高的問題。
(2)省級政府確定
在這種方式下，省級政府能夠結(jié)合本省的排放分布、減排成本、行業(yè)發(fā)展等情況確定本省ETS覆蓋部分的排放上限，可以自主決定本省的溫室氣體控制努力在ETS和非ETS部分的分配，從而避免“雙重約束”。此外，省級政府掌握當?shù)仄髽I(yè)的大量信息，便于溝通，成本較低，制定的方案可行性也更強。
但是，該方式有兩個明顯缺陷。第一，省級政府決策權(quán)過大可能導致“競底效應。ETS主要納入的是擁有大型排放源的工業(yè)企業(yè)，這些企業(yè)對地方經(jīng)濟有較大影響，對政策制定的影響力也較強;為減小碳排放約束對本省工業(yè)競爭力的影響，各省可能放松對ETS部門的要求，制定過于寬松ETS目標，給納入ETS企業(yè)過量分配指標，反而使減排相對比較困難的非ETS部門承擔過多的減排責任，增加社會總體減排成本，影響經(jīng)濟效率。這種教訓在歐盟排放交易體系(EU ETS)中表現(xiàn)得非常明顯。第二，分權(quán)過多會影響市場的統(tǒng)一性。各省差異化的ETS部分排放上限(相應的指標分配的方式也會不同)規(guī)定，會人為地扭曲區(qū)域間的企業(yè)競爭力，可能引發(fā)企業(yè)、甚至地方政府對“區(qū)域公平”的異議，增加ETS的實施阻力。
2.“自底向上”模式
和確定全國ETS排放總量的“加總法”優(yōu)缺點相似�！白缘紫蛏稀蹦Ｊ侥軌蚪档透魇TS覆蓋部分排放總量的不確定性，但可能影響政策目標的明確性和統(tǒng)一性。此外，企業(yè)可能為獲得更多配額而進行游說，造成企業(yè)層而的“競底效應”，從而可能使目標過于寬松。
該模式下，先按事先確定的分配方法，將配額分配到納入企業(yè)，再將配額分配量加總，得到省級ETA的總量目標。因此，這種方式下省級ETS覆蓋部分的排放上限與配額分配方法的確定主體有關(guān)。
(三)企業(yè)配額分配方法的確定主體
配額分配方法的確定對于配額分配至關(guān)重要。分配方法一旦確定，納入企業(yè)的配額數(shù)量也基本確定，“自底向上”的各省ETS覆蓋下的排放上限隨之確定。分配方法的確定主體可以是中央政府，也可以是各省級政府。
1.中央政府確定
由中央政府確定分配方法，有利于保持市場的“統(tǒng)一性”，確保全國市場總體目標的實現(xiàn)。首先，可以避免各省單獨確定分配方法，“競底效應”導致配額過剩、社會總體減排成本增加，及區(qū)域競爭力扭曲。其次，統(tǒng)一分配方法的權(quán)威性更強。第三，采用統(tǒng)一分配方法，能夠從總體上調(diào)節(jié)不同行業(yè)間的配額分布，有利于與國家層而的產(chǎn)業(yè)政策保持協(xié)調(diào)，避免可能導致效率低下的地方保護行為。
中央政府確定統(tǒng)一分配方法也存在缺點。一是省級政府缺乏自主權(quán)，會影響ETS降低各省實現(xiàn)碳排放控制總體目標成本的效果。由于區(qū)域發(fā)展情況不同，各地可能對不同行業(yè)的發(fā)展采取不同的態(tài)度，而配額分配是體現(xiàn)這種態(tài)度的重要方式。例如，發(fā)達地區(qū)可以通過減少免費配額數(shù)量，刺激高排放行業(yè)轉(zhuǎn)移，促進實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級。但全國統(tǒng)一方法可能削弱這種影響。二是信息不對稱顯著。確定配額分配方法，需要考慮地區(qū)和企業(yè)層而排放和發(fā)展情況，由中央政府統(tǒng)一確定的成本較高。地方政府則對企業(yè)情況更為了解，而且和企業(yè)有較好的協(xié)商機制，能夠降低成本。三是統(tǒng)一方法無法考慮到各地企業(yè)的情況差異。例如，由于能源資源享賦、技術(shù)水平等的差異，不同地區(qū)同一行業(yè)的排放特點可能不同。若采用統(tǒng)一方法，可能導致“鞭打快�！钡炔还絾栴}。
2.省級政府確定
省級政府作為決策主體的優(yōu)缺點和中央政府作為決策主體正好相反。優(yōu)點有:能夠充分體現(xiàn)區(qū)域差異;發(fā)揮地方政府的自主性，體現(xiàn)其產(chǎn)業(yè)政策特點;信息不對稱程度低，確定方案的被接受程度較高，成本較低。
該方式主要有兩個缺點。一是過于分權(quán)可能導致“囚徒困境”。省級政府出于對本省工業(yè)行業(yè)的保護，會傾向于制定較為寬松的分配方法，造成配額過剩。從而使非ETS部門承擔過多的減排責任，增加碳排放控制的總體成本，影響ETS的實施效果。二是差異化的分配方法可能導致區(qū)域間企業(yè)競爭力的扭曲，進而引起競爭力受到影響地區(qū)企業(yè)和政府的不滿，影響ETS的實施。而且，按照我國的政策傳統(tǒng)，全國統(tǒng)一的政策體系應該有統(tǒng)一的指導方案，否則會影響統(tǒng)一市場的形成。
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