現(xiàn)階段水利吸引社會資本應(yīng)避免陷入的幾個誤區(qū)論文
國家高度重視創(chuàng)新投融資機制，把水利作為重點支持領(lǐng)域之一，先后制定出臺了一系列吸引社會資本參與水利工程建設(shè)運營的政策措施。水利部會同有關(guān)部門和地方積極創(chuàng)新投融資模式，科學(xué)設(shè)計社會資本參與方式，細化完善政府支持政策，較好激發(fā)了社會資本參與水利建設(shè)的動力與活力。據(jù)初步統(tǒng)計，“十二五”期間全國水利建設(shè)投資中社會資本為1683億元，約占水利總投資的7.8%，相比“十一五”期間提高了3.5個百分點。但由于水利具有很強的公益性，且投資規(guī)模大、建設(shè)周期長、財務(wù)回報率低，長期由政府組織實施，與交通、市政等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域相比，市場開放程度總體依然不高。特別是通過調(diào)查了解和案例分析發(fā)現(xiàn)，由于在吸引社會資本方面缺乏成熟的操作經(jīng)驗，有關(guān)方面對PPP的概念、內(nèi)涵還缺乏正確的認識和理解，具體實踐中容易陷入幾個誤區(qū)，影響了水利在更大程度上向社會資本開放。本文對幾個誤區(qū)進行重點辨析，并提出有關(guān)建議。
一、誤區(qū)：吸引社會資本主要目的是解決水利建設(shè)資金缺口
1.描述：對于盈利條件較好、融資能力較強的項目，一些地方認為沒有必要推行PPP模式
本屆政府以來，鼓勵社會資本發(fā)展、讓企業(yè)擁有投資自主權(quán)，是在國家經(jīng)濟發(fā)展步入新常態(tài)，要求發(fā)揮投資關(guān)鍵作用、以結(jié)構(gòu)性改革推動結(jié)構(gòu)調(diào)整的背景下提出的。由于水利的市場化程度低，目前開展的政府和社會資本合作實踐較少，業(yè)內(nèi)對于PPP內(nèi)涵的認識和理解還有一些片面和狹窄。有觀點認為，開展政府與社會資本合作的主要甚至唯一目的是解決水利建設(shè)資金缺口問題。因此，只有在水利建設(shè)資金特別是地方配套資金存在較大缺口時，才會想到引入社會資本參與，而對于盈利和融資能力較好的水利項目，許多地方認為沒有必要，或者不愿意將其拿出來吸引社會資本參與。據(jù)了解，浙江某引調(diào)水工程在籌集項目建設(shè)資金時，由于工程本身效益較好、融資能力較強，加之融資環(huán)境較好，其通過貸款、專項債券的平均融資成本僅為1.5%左右，但如果采取吸引社會資本的方式，為滿足社會投資人的回報需求，融資成本最低也要達到6%左右，單純從財務(wù)可行性角度權(quán)衡，地方政府吸引社會資本參與的意愿不強。一位在黑龍江某水庫從事項目融資的人員介紹，目前中央和省級兩級財政已經(jīng)落實了該水庫項目總投資的70%以上，對于剩余資金缺口，當?shù)卣J為采取PPP模式引入社會資本規(guī)模不大、必要性不強，更愿意采用政府自籌、銀行貸款等傳統(tǒng)方式，造成了“好的項目進不來，差的項目沒人來”的困境。
2.辨析：政府與社會資本合作的根本目的是通過發(fā)揮各自優(yōu)勢提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平和運營效率
從概念產(chǎn)生的背景來看，PPP最早由英國政府于20世紀80年代提出，是指政府與私營商簽訂長期協(xié)議，授權(quán)私營商代替政府建設(shè)、運營或管理公共基礎(chǔ)設(shè)施并向公眾提供公共服務(wù)。可見，PPP模式和傳統(tǒng)政府融資模式的關(guān)鍵區(qū)別，在于社會資本是否有機會參與傳統(tǒng)由政府投資的項目(如發(fā)電、供水、土地開發(fā)等)，并分享決策權(quán)與收益權(quán)。因此PPP不僅是一種融資模式的創(chuàng)新，還體現(xiàn)在建設(shè)管理模式的創(chuàng)新，無論從其內(nèi)涵本身還是許多市場化程度較高的行業(yè)實踐來看，吸引社會資本除了解決資金問題，更重要的目的和作用是通過引入市場主體，更好地發(fā)揮公私部門的各自優(yōu)勢，提高工程建設(shè)管理水平和運營效率，實現(xiàn)政府和社會資本的長期合作、優(yōu)勢互補和激勵相容。
3.建議：加快轉(zhuǎn)變政府職能，為發(fā)揮社會資本的經(jīng)營管理優(yōu)勢營造良好環(huán)境
政府和社會資本合作，“主動權(quán)”更多在于政府。建議各級水利部門要樹立對PPP的正確認識和理解，加大宣傳引導(dǎo)和政策扶持力度，為社會資本參與創(chuàng)造良好條件。一是加快政府職能轉(zhuǎn)變，進一步通過深化行政審批制度改革、創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式等，增強政府市場意識，提高創(chuàng)新投融資機制，吸引社會資本的主動性。二是加強政策宣傳引導(dǎo)，及時宣傳報道吸引社會資本參與水利建設(shè)的方針政策、方案和措施，宣傳社會資本在水利工程建設(shè)運營方面的積極作用，讓社會資本了解參與方式、運營方式、盈利模式、投資回報等相關(guān)政策，營造良好的社會環(huán)境和輿論氛圍。叁是加強項目庫建設(shè)，及時推介、扶持、培育一批水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的PPP案例，做好跟蹤分析和經(jīng)驗總結(jié)推廣，讓有關(guān)方面特別是地方政府充分認識到，社會資本進入不僅可以成為解決資金缺口的有效途徑，而且在分擔政府投資運營風險、提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營效率方面同樣具有重要作用。
二、誤區(qū)：只有盈利條件好的水利建設(shè)項目才能吸引社會資本
1.描述：對于財務(wù)收益較差、引入社會資本難度較大的水利項目，一些地方推行PPP模式的有效辦法不多
據(jù)了解，許多以防洪、生態(tài)、灌溉為主的水利工程，沒有直接經(jīng)濟收益，而對于收益狀況相對較好的引調(diào)水工程、水源工程而言，一般財務(wù)收益率也不高于4%，與投資城市供水、發(fā)電等其他產(chǎn)業(yè)的平均投資回報水平8%相比差距較大，單純自身收益很難吸引社會資本進入。從目前各地向社會資本推介的項目類型看，多數(shù)為具有一定供水或發(fā)電效益的水利工程，其中能夠有效落地的則更多是“優(yōu)中選優(yōu)”，例如江西峽江水利樞紐、安徽白蓮崖水庫等，將水利工程中效益較好的電站部分單獨剝離出來吸引社會資本。而對于盈利性較差的灌區(qū)建設(shè)、農(nóng)村飲水安全、河道綜合整治等項目，主管部門認為單純依靠項目自身收益難以吸引社會資本，在推行PPP模式時普遍存在畏難情緒，創(chuàng)造條件推動項目落地的辦法不多，主要寄希望于中央給予加大補助資金支持等優(yōu)惠政策。比如，重慶觀景口水庫先后2次進行項目法人招標都以失敗告終，主要塬因就是該工程承擔的公益性功能較多，社會資本投資收益難保障，導(dǎo)致社會投資人積極性不高。四川大橋水庫二期工程的經(jīng)營收入主要包括農(nóng)業(yè)供水和城鎮(zhèn)生活供水等，由于公益性部分較多，經(jīng)測算，工程建成后預(yù)期財務(wù)收益相對較低，當?shù)卣块T在吸引社會資本方面感覺有些“束手無策”，至今尚未制定提出切實可行的PPP實施方案。
2.辨析：PPP項目收益不一定來源于自身收益，不僅可以由使用者付費(如用水戶繳納水費)，也可以由政府付費(如政府購買服務(wù))
有關(guān)行業(yè)和領(lǐng)域的實踐表明，PPP的應(yīng)用范圍并非局限于盈利能力較強的項目，通過合理的合作模式、有效的支持政策等，公益性強的項目同樣可以引入社會資本，相關(guān)做法在水利領(lǐng)域也開始初顯成效。近年，隨著探索實踐的不斷深入，加之有效的政策支持，水利PPP實施范圍進一步拓寬，方式也逐漸靈活多樣，不僅盈利能力較高的水源工程、調(diào)水工程能夠吸引社會資本，農(nóng)田水利、農(nóng)村飲水安全等公益性強、盈利能力弱的水利項目，也開始逐漸成為社會資本參與的重要領(lǐng)域。如云南省陸良縣恨虎壩中型灌區(qū)通過初始水權(quán)分配、建立健全水價形成機制、建立節(jié)水獎勵機制等，明確了社會資本回報方式，穩(wěn)定了回報預(yù)期，引入社會資本500萬元，成為國內(nèi)通過招商方式引入社會資本參與農(nóng)田水利建設(shè)的成功案例。在農(nóng)村飲水安全工程中，2014年全國各地通過各種鼓勵和支持措施共籌集社會資金17.3億元用于工程建設(shè)，占當年全國農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)總投資的5%，緩解了地方配套資金落實難、缺口大的問題。重慶等一些地方在城市水環(huán)境整治中，通過允許分享周邊土地增值等方式，引導(dǎo)房地產(chǎn)開發(fā)商等社會投資經(jīng)營主體參與項目建設(shè)，既解決了公益性項目建設(shè)的資金缺口問題，又滿足了社會資本的投資回報要求，實現(xiàn)了政府和社會資本合作的“雙贏”。
3.建議：明確優(yōu)惠的渠道和扶持政策，提高社會投資經(jīng)營主體的收益預(yù)期
借鑒部分地區(qū)的成功做法和典型經(jīng)驗，可采用如下方式解決項目自身盈利能力不足、吸引社會資本困難的問題。一是項目“打捆”。比如，重慶觀景口水庫考慮到僅依靠塬水經(jīng)營引資效果不明顯，擬通過與中標社會投資人簽訂供水協(xié)議，將配套的觀景口水廠一并納入PPP合作范圍，相應(yīng)配置水廠特許經(jīng)營權(quán)，通過塬水和制水“一體化”實現(xiàn)較好經(jīng)營指標。經(jīng)了解，黑龍江奮斗水庫、安徽江巷水庫也初步考慮把水廠和部分供水管網(wǎng)等項目進行“打捆”，以吸引社會投資，提高項目財務(wù)收益預(yù)期。二是政府購買服務(wù)。如浙江麗水、江蘇鎮(zhèn)江等地在水環(huán)境整治中，考慮項目自身沒有盈利能力，確定以政府購買服務(wù)的方式吸引社會資本，即通過公開招標確定社會投資經(jīng)營主體，由其負責項目建設(shè)和運營管理，社會資本投資成本和收益在項目建成后由政府每年按照一定額度支付。叁是配套優(yōu)惠扶持政策。如湖南莽山水庫采取投資補助和財政補貼等措施，保障社會投資人獲得合理回報，在投資方面，明確項目法人投入4.2億元，由于政策等因素變化增加的投入由政府籌措;在收益方面，當農(nóng)業(yè)灌溉水量低于設(shè)計規(guī)模的80%或城鎮(zhèn)生活供水量低于設(shè)計規(guī)模的90%時，承諾向項目公司補貼水費收入，確保灌溉水費和城鎮(zhèn)生活供水年收入分別不低于500萬元。
三、誤區(qū)：水利吸引社會資本必須保障投資者獲得穩(wěn)定收益
1.描述：許多社會投資方不愿意承擔風險，要求政府部門承諾給予“收益保底”
社會投資者普遍反映，有的水利工程盡管具有一定供水發(fā)電收益，自己也有興趣參與，但考慮水利工程涉及水文地質(zhì)勘查、征地移民搬遷、生態(tài)環(huán)境保護、供水發(fā)電定價及收費等眾多事項，以及未來項目投產(chǎn)后供水達產(chǎn)率、水費收取率等都有很大不確定性，沒有明確的收益預(yù)期，因此在投資決策時往往將政府給予最低收益或保證作為前提條件。比如，安徽江巷水庫在招商引資過程中，一位社會投資人提出，由于工程建設(shè)周期長、不可預(yù)測因素多，建議采用BT模式，由社會資本出資建設(shè)，在項目建成后由政府根據(jù)約定的回報率分年度支付償還，使投資回報有保障，避免項目建設(shè)和后續(xù)經(jīng)營期投資回報的不確定性。對社會投資人而言，考慮自身利益最大化，要求參與工程建設(shè)運營必須獲得合理穩(wěn)定的收益;對政府部門而言，考慮已經(jīng)將工程經(jīng)營性收益“讓渡”給社會資本，不愿意再額外進行無條件的'“兜底”。從現(xiàn)實情況來看，往往是政府部門妥協(xié)，有的因此背上了沉重的債務(wù)負擔，使PPP效果適得其反。
2.辨析：PPP是一種合作伙伴關(guān)系，既強調(diào)收益共享，也強調(diào)風險共擔
市場經(jīng)濟中風險和收益總是相伴而生，PPP的關(guān)鍵目標也在于實現(xiàn)利益共享和風險共擔。以代表性的BOT(建設(shè)—移交—運營)模式為例，政府根據(jù)測算的項目總投資和財務(wù)收益率賦予社會投資人一定年限的特許經(jīng)營權(quán)，由于項目運行情況、特許經(jīng)營狀況均存在不確定性，社會投資人在獲得特許經(jīng)營收益的同時，也必然應(yīng)該承擔一定的經(jīng)營風險。對水利PPP而言，與以政府為主實施的傳統(tǒng)建管模式相比，政府通過特許經(jīng)營等方式將工程經(jīng)營收益承諾給社會投資人的同時，也將部分工程經(jīng)營的風險分攤給社會投資人，這一做法有助于促進投資人改善技術(shù)和管理水平，提高建設(shè)運營效率。但如果社會投資人只關(guān)注特許經(jīng)營收益甚至超額回報，而不愿意承擔經(jīng)營風險，要求政府部門給予收益上的最低保障，將導(dǎo)致雙方的合作失去平衡，此時項目經(jīng)營收益多數(shù)由社會投資人獲得，而經(jīng)營風險則幾乎全部“轉(zhuǎn)嫁”給政府，不僅不利于提高投資者改善經(jīng)營管理的積極性，也可能因此加重政府的債務(wù)負擔。
3.建議：完善PPP項目論證和競爭合作機制，促進實現(xiàn)各方利益的“最大公約數(shù)”
最佳的PPP合作模式在于尋找各方利益的平衡點，建議要從以下幾個方面進行把握：一是在項目選擇時，要認真開展物有所值評價和財政承受能力分析，將適合開展PPP的項目遴選出來。要委托專業(yè)機構(gòu)開展評估論證，對擬采用PPP模式的項目進行篩選，重點判斷與傳統(tǒng)政府采購模式相比，采用PPP模式能否增加供給、優(yōu)化風險、提高效率，對于部分由政府付費或需政府補貼的項目，要判斷財力能否承受。二是在項目推介時，政府和社會資本雙方要對項目融資結(jié)構(gòu)、回報機制、運作方式、風險分配的基本框架以及相關(guān)配套政策等進行充分溝通協(xié)商，特別是在簽訂合作協(xié)議時，要對雙方的權(quán)利義務(wù)和交易條件邊界進行認真研究，如投資分攤方式、財政補貼機制、收費定價調(diào)整機制等，還要建立完善選擇社會投資者的競爭性機制，確保雙方分配的收益和分擔的風險均控制在合理區(qū)間。叁是在項目操作實施時，要建立健全相關(guān)制度規(guī)范，編制出臺操作指南，從制度層面對政府和社會資本雙方的行為進行規(guī)范和約束，明確哪些事情可以做、由誰做、怎么做，確保公共服務(wù)“優(yōu)化而不煺化”，社會資本“盈利而不暴利”，促進實現(xiàn)各方利益的“最大公約數(shù)”。
四、誤區(qū)：向社會資本“敞開大門”等同于“一放到底”
1.描述：有的地方認為PPP項目應(yīng)基本交由市場實施，政府不能干預(yù)太多
水利工程長期由政府直接組織建設(shè)實施，由于政府既是投資主體，又是建設(shè)和管理主體，容易產(chǎn)生政事不分、政企不分和違規(guī)違紀風險，導(dǎo)致工程建設(shè)運營效率低下。社會資本參與水利工程建設(shè)運營能夠充分發(fā)揮市場機制作用，有助于打破傳統(tǒng)水利建設(shè)模式中的行政性壟斷，促進水利建設(shè)和管理運營的科學(xué)化、規(guī)范化，提升水利工程建設(shè)管理效率和服務(wù)水平。為此有的社會投資人認為，政府賦予社會資本一定期限內(nèi)的特許經(jīng)營權(quán)，不能干預(yù)社會資本特許經(jīng)營期內(nèi)的建設(shè)管理行為。此外，財政部印發(fā)的《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》明確指出，本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)不能作為PPP的主體。有的地方對此理解為賦予社會投資主體充分的自主經(jīng)營權(quán)，政府主體只是起到業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)管的職責，因此在具體建設(shè)和管理活動中應(yīng)該盡量“少插手”甚至“不插手”。
2.辨析：PPP模式并不排斥政府資本參與，而且對監(jiān)督管理提出了更高要求
一方面，政府資本參與PPP項目有助于穩(wěn)定收益。既能充分參與項目的設(shè)計、論證，從而了解項目的盈利能力，避免在社會資本獨立運營的情況下因信息不對稱而使項目形成暴利或者虧損，特別是對于盈利能力較強的PPP項目，政府參股還能從中取得穩(wěn)定的分紅收入。另一方面，政府資本參與PPP項目有助于規(guī)避風險。水利工程往往既有供水、發(fā)電等經(jīng)營性功能，也有防洪、灌溉、生態(tài)用水等公益性功能。由于社會資本特別是民間資本具有一定的分散性、逐利性，在工程建設(shè)和運行管理中，為實現(xiàn)自身利益最大化，或?qū)a(chǎn)生與防洪安全、供水安全等公益性目標的背離，對公益性目標的實現(xiàn)帶來一定影響。比如對于具有多種供水用途的工程而言，社會資本為追求經(jīng)濟利益，可能更加傾向于城鎮(zhèn)生活、工業(yè)等經(jīng)營性供水，而忽視了農(nóng)業(yè)灌溉、生態(tài)等公益性用水需求，給水資源用途管制增加了難度。為此，政府必須加強服務(wù)與監(jiān)管，以提高社會資本參與水平和效率，保障社會資本合法權(quán)益和社會公共利益。
3.建議：政府應(yīng)履行好公共管理職能，通過多種途徑加強水利PPP項目監(jiān)管
政府和社會資本合作雙方都應(yīng)明確，“敞開大門”不等于“撒手不管”，政府要通過多種方式加強對水利PPP項目的監(jiān)督管理，主要包括以下幾個方面：一是直接參與PPP項目實施。如由政府出資人代表與社會投資經(jīng)營主體以一定持股比例聯(lián)合組成項目公司，作為項目法人負責項目建設(shè)運營管理。對于公益性較強、與公共安全和公眾利益密切相關(guān)的水利工程，可由政府出資人代表控股。二是加強監(jiān)督管理。水行政主管部門應(yīng)依法加強對PPP項目的監(jiān)督管理，維護公平競爭秩序，健全市場信用體系，強化責任追究，確保工程質(zhì)量、安全和公益性效益發(fā)揮。此外，可由政府成立專門的監(jiān)管機構(gòu)，或親自選定工作人員履行監(jiān)事職責，對項目建設(shè)運營全過程進行監(jiān)督管理，或由政府和社會資本雙方共同設(shè)立運行協(xié)調(diào)機構(gòu)，列席項目公司董事會和股東大會，對合同履行情況進行監(jiān)管，并協(xié)調(diào)解決相關(guān)問題。叁是完善煺出機制。政府有關(guān)部門應(yīng)建立健全社會資本煺出機制，在嚴格清產(chǎn)核資、落實項目資產(chǎn)處理和建設(shè)與運行后續(xù)方案的情況下，應(yīng)允許社會資本煺出，妥善做好項目移交接管，確保水利工程的順利實施和安全運行，維護社會資本合法權(quán)益，保證公共利益不受侵害。
總體而言，水利領(lǐng)域的政府和社會資本合作仍處于實踐探索階段，既要采取合理的融資模式、穩(wěn)定的扶持政策，確保社會資本“進得來、留得住”，也要通過規(guī)范的、有效的監(jiān)督管理，促進水利項目“建得好、長受益”。當然，也要注意雙方合作的穩(wěn)定性、長期性和實質(zhì)性效果，避免為了PPP而PPP，防止將水利PPP變成一種新的政府“債務(wù)”平臺。
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