商業(yè)銀行參與PPP項目融資的風險分析及其路徑選擇研究論文
一、社會投資模式改變對商業(yè)銀行的影響
2014年9月21日，國發(fā)〔2014〕43號《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（以下簡稱“43號文”），明確規(guī)范了地方政府舉債融資，剝離了融資平臺公司政府融資職能，推廣使用政府與社會資本合作模式（即PPP模式），打破了地方政府融資平臺對銀行債務融資的長期依賴。在政府債務清理及PPP模式開展下，地方政府融資平臺停止一般性銀行債務融資商業(yè)銀行面臨一系列挑戰(zhàn)，機遇與挑戰(zhàn)并存，PPP對商業(yè)銀行帶來的影響需要辯證看待。商業(yè)銀行對地方政府融資平臺的放貸量和中間業(yè)務量將大幅萎縮，但商業(yè)銀行也可以借此開拓新的貸款渠道和客戶、創(chuàng)新融資服務品種、在企業(yè)走出去過程中開拓業(yè)務、開拓銀行咨詢業(yè)務等。
二、PPP項目融資特點
PPP項目融資是典型的項目融資，總體來看可以分成權益性融資和債務性融資。
（一）權益性融資的特點
作為權益性資金的社會資本，對PPP項目投資回報水平與所投資項目類型、項目所在行業(yè)關系不大，而與當期資本市場資金利率水平密切相關。根據權威機構的調研統(tǒng)計，常見投資型項目IRR回報水平(2012～2014年)軌道交通PPP項目為全投資（稅后）IRR不高于8%(比如北京地鐵4號線、14號線、16號線)，對應資本金IRR約10%左右；污水處理PPP項目的資本金IRR約8%～10%；固廢處理PPP項目的資本金IRR約8%～10%；供熱PPP項目的資本金IRR約8%;大中型水力發(fā)電項目上網電價機制調整前，多數省區(qū)水電上網電價核定原則為資本金IRR為8%電力央企項目收購的資本金IRR達到8%～10%
權益性資金的的特點主要是資金投入具有永久性，需承擔項目完全風險，公司沒有固定的股利負擔；但同時其資金成本較高；稀釋公司控制權。
（二）債務性融資的特點
權益性資金對項目資本金財務內部收益率普遍要求10%左右，商業(yè)銀行5年以上長期貸款基準利率為6%左右，債務利息抵稅后債務資金成本更低。債務融資在資金成本方面具有明顯優(yōu)勢，且不會分散公司控制權。
PPP項目融資中，商業(yè)銀行向特定工程項目提供協(xié)議貸款，對于該項目所產生的現金流量享有償債請求權，并以該項目資產作為附屬擔保的融資類型，是一種以項目的未來收益和資產作為償還貸款的資金來源和安全保障的融資方式。在實務工作中，商業(yè)銀行針對貸款項目經營收益的重大不確定性，還可要求有項目實體以外的第三方提供擔保，即貸款行有權向第三方擔保人追索，但擔保人承擔債務的責任，以他們各自提供的擔保金額為限，所以稱為有限追索權的項目融資。
三、商業(yè)銀行參與PPP項目融資的風險分析
受財政部“43號文”的影響，不少中小型商業(yè)銀行2015年業(yè)務規(guī)劃提出逐步退出地方融資平臺類的項目。PPP項目成為了商業(yè)銀行必爭之地，但通常來講有穩(wěn)定收入、經營現金流的好項目，地方政府不用PPP進行融資；而現金流不好的項目，商業(yè)銀行不愿介入。
（一）商業(yè)銀行參與PPP項目融資的風險
1、周期風險
從PPP項目貸本身來講，存在期限長和還款不確定等風險。PPP的特許經營期一般20-30年，起貸款期限相比一般貸款期限更長。20-30年的項目建設運營期內銀行面臨的政策環(huán)境、市場環(huán)境都會發(fā)生變化，將首先對銀行安全形成影響；償還項目貸款，除了項目自身的經營收入，還需要政府通過“特許經營權、合理定價或財政補貼”等予以支持方能償還融資。而漲價聽證、排他性條款在未來期間均存在較大不確定性。
2、政府信用風險
地方政府是PPP項目中重要的一方，對PPP項目的順利建設運營具有關鍵性作用。一旦政府失信，即新人官員不續(xù)管前任官員開展的PPP項目，項目就容易陷入停滯狀態(tài)，項目回報就無從談起。據清華大學王守清教授在授課培訓過程中的統(tǒng)計，參會的90%企業(yè)家、70%民企最大的顧慮就是政府不守信用、不履行合同。法律上對PPP合同性質的認定存在爭議，民事合同和行政合同的不同認定，直接影響企業(yè)與政府部門的對話機制。如果按行政合同執(zhí)行，作為投資者的企業(yè)遇到問題，只能申請行政復議，最終還是政府說了算。
失敗的案例，例如青島威立雅污水處理項目中，當地政府在簽約后又單方面要求重新談判以降低承諾價格；長春匯津污水處理廠項目中，政府廢止了當初指定的管理辦法，致實施機構拖欠合作公司污水處理費最終致項目失敗；廉江中法供水廠項目中供水量和水價都未達到當初合同規(guī)定的標準；杭州灣跨海大橋項目和鑫遠閩江四橋則是由于出現了競爭性項目而政府又無法按約定給予補償。PPP要求政府改變自身定位，由公共產品的唯一提供者轉變?yōu)轫椖康暮献髡吆捅O(jiān)督者，并嚴格遵守契約精神。
3、項目甄別失敗風險
公共設施收費未能完全市場化。PPP模式以特許經營權為基礎，其中項目投入是否能預期收回的核心就是收費環(huán)節(jié)。中國基礎設施、公共設施的收費未能市場化，一般由發(fā)改委審定，如水費、電費等。項目市場化與收費未市場化的矛盾導致很多項目收益未能按預期實現。
4、支付風險
公共項目中有些項目依靠使用者付費能夠覆蓋項目投資收益，有些則不能完全覆蓋，需要政府給予相應的補貼來保證項目的實施，這樣的項目一般有政府公開承諾的文件。但由于項目建設時間、運營時間較長，不確定性較大，政府可能出現無力償還的情形，導致項目投
5、法律風險
中央政府沒有正式出臺真對PPP模式的法律，社會資本參與公共項目沒有自保的有力武器。可能出現由于法律法規(guī)的修訂、頒布等，導致原有項目合法性、合同有效性發(fā)生變化，給PPP項目的建設和運營帶來不利影響，甚至直接導致項目失敗和終止。如江蘇某污水處理廠采取PPP模式融資建設，在合同簽訂后頒布了《國務院辦公廳關于妥善處理現有保證外方投資固定回收項目有關問題的通知》，外方投資者被迫與政府重新協(xié)商投資回報率。
（二）應對風險的對策建議
針對上述風險點，商業(yè)銀行對接PPP業(yè)務時，可以從以下四方面來展開：
1、充分把握項目實質性經營風險，預測項目現金流。項目選擇方面，建議優(yōu)選民生型、強需求具備良好現金流的項目，如自來水與污水處理工程、供氣供熱工程、軌道交通、垃圾處理與焚燒發(fā)電、城市供電、機場高速、收費路橋等現金流穩(wěn)定的項目，具備壟斷性或獨占性的項目為佳。在PPP項目盡職調查時，銀行需要扎實開展可行性分析，全面梳理項目運營中的風險，識別重大風險點，提出風控措施，盡量完善操作方案。
2、盡量選擇財力充足的地方政府及實力較強的國企為交易對手。項目前期充分開展政府承債能力和履約能力評估，綜合考察地方財政收入結構及增速、產業(yè)結構、省內排名、招商引資環(huán)境、政府主要官員的從政履歷、官場反腐及領導變動、過往地方債務違約情況等。在考察合作企業(yè)時，可以重點考察企業(yè)經營戰(zhàn)略、管理層經驗、主要負責人的履歷與信用記錄、企業(yè)經營收入與利潤結構、金融機構信用記錄、訴訟記錄等方面。優(yōu)先與省級國企或地方國資委直管的一二級核心子公司合作，謹慎與綜合實力偏弱的國企子公司開展合作。在地方政府選擇上，優(yōu)先選擇各大經濟板塊的城市群中，本級財政收入排名靠前的發(fā)達城市與國家級開發(fā)區(qū)，謹慎營銷財政收入省內排名偏低的縣級市、省級開發(fā)區(qū)、直轄市的非核心區(qū)縣。
3、選擇有實力的社會資本作為PPP合作伙伴。商業(yè)銀行參與PPP項目，優(yōu)勢在于募集資金、財務監(jiān)管和資本運作，弱勢在于項目建設及運營。若無第三方合作伙伴，PPP項目的建設運營及經營需要依賴地方政府的誠信及地方國企的管理能力，銀行在商業(yè)談判與運營期監(jiān)管會處于相對弱勢地位。選擇具備PPP項目建設及運營經驗的社會資本、咨詢機構作為合作伙伴，既便于與政府的商務談判，也可保障項目順利建設，降低運營風險。建議優(yōu)選具備基礎設施建設或運營管理經驗的上市公司、外資企業(yè)、央企，或實力較強的民企聯(lián)合拓展PPP業(yè)務。
4、參與PPP過程中，商業(yè)銀行要做好前期和過程中的風險管理。以前地方融資平臺的債務擁有隱性政府擔保，但是在PPP模式下，項目公司債權具有期限較長、利率偏低的特點，并且沒有政府隱性擔保，這主要取決于PPP項目的公共屬性，較長的特許經營期和穩(wěn)定的利潤使得PPP模式很難帶來較高的回報，這就需要商業(yè)銀行在項目前期做好項目收益測算和期限匹配管理等盡職調查。同時，商業(yè)銀行也要研究PPP項目收益預警，既要制定PPP項目的退出方案，也要制定如何中途跟進PPP項目的方案。
四、路徑選擇
獲得特許經營權的項目公司是PPP項目的融資主體，也是商業(yè)銀行的主要支持對象，但由于PPP項目在國內發(fā)展尚未成熟，不確定性較高，銀行在進入時，應根據自身業(yè)務特色和風險偏好，甄選優(yōu)質客戶和項目，提高綜合收益水平，降低信用風險。與傳統(tǒng)貸款人角色不同，商業(yè)銀行在PPP項目中將擔當綜合化的融資服務咨詢機構，一方面，銀行為PPP項目提供良好的金融資源，包括貸款、投行、保險、信托等，另一方面，銀行業(yè)將積極參與到項目的設計、開發(fā)等顧問服務，為項目開發(fā)提供咨詢。
商業(yè)銀行參與PPP的路徑主要包括以下幾種：投貸模式——中信集團聯(lián)動參與PPP、商業(yè)銀行貸款業(yè)務、銀行理財借道支持PPP、資產證券化、股權融資、保理融資、融資租賃等。
（一）投貸模式——中信集團聯(lián)動參與PPP
投貸模式是指商業(yè)銀行通過發(fā)放貸款和運用投行資金的形式滿足PPP項目融資需求，發(fā)放貸款使得商業(yè)銀行成為PPP項目的債權人，投行資金的介入使得商業(yè)銀行可成為PPP項目的股東，商業(yè)銀行既獲得利息收入，也可以獲得股息收入，這有助于調節(jié)銀行收入結構。同時貸款和投行資金聯(lián)動可以降低銀行大規(guī)模貸款帶來的風險，投行資金的參與也為銀行更好參與PPP項目的運作提供了良好的契機。中信銀行與一般商業(yè)銀行相比，擁有控股金融集團背景，中信集團聯(lián)合中信銀行、中信證券、信托、地產、咨詢、基金等子公司，“中信PPP”模式由中信集團牽頭，各成員公司聯(lián)系人負責的模式，實現日常事務、項目信息的共享。中信銀行提供項目融資、銀團貸款、并購貸款、股權投資、對接險資、理財融資，票據、債券等產品，從傳統(tǒng)的信貸服務機構轉變?yōu)榫C合性的服務商。
投貸模式適用于有金控集團和多元化集團的商業(yè)銀行，多數商業(yè)銀行不具備開展產融結合的條件，因此不適合多數商業(yè)銀行。
（二）商業(yè)銀行貸款業(yè)務
在當前地方政府融資受限和償還能力受質疑的.情況下，商業(yè)銀行將失去了地方政府融資平臺這一大貸款投向。PPP的發(fā)展為商業(yè)銀行提供了新的貸款投向，PPP將成為城投債的替代和延伸。PPP項目股權資本金一般為30%左右，除此之外，銀行貸款將是其主要債務資金來源。PPP項目多為公共基礎設施，其主要風險被社會資本、公共部門和商業(yè)銀行合理分擔，PPP項目貸款風險較低。
PPP項目貸款具有穩(wěn)定的回報率和安全性，貸款模式是各商業(yè)銀行參與PPP項目融資的最主要渠道，業(yè)務方式簡單，操作簡便。商業(yè)銀行信貸服務可以提供并購貸款、銀團貸款、項目融資，并可承接PPP項目運營期營收存款業(yè)務。
（三）銀行理財借道支持PPP
銀行理財產品參與PPP項目主要是通過與信托公司等金融機構合作，由銀行募集資金，信托公司負責投資PPP項目。銀行理財資金進入PPP項目主要通過項目公司增資擴股或者收購投資人股權，并作為機構投資人股東，獲得固定回報，并不承擔項目風險。退出時有股權轉讓和直接減資兩種方式，股權轉讓是指項目公司支付股權受讓金，直接減資是由銀行支付給信托公司資金，然后返還給銀行理財賬戶，程序相對復雜。
銀行理財資金或者信托作為機構投資人股東參與PPP項目，雖然是名義上的股東，但是仍然面臨政府信用不足、項目失敗等特殊風險，因此銀行和信托在執(zhí)行前，需要既做好盡職調查，規(guī)避項目法律風險和經營風險，又要確保項目擔保的可靠性，在最壞的事情發(fā)生的情況下，減少損失。
銀行理財產品模式對商業(yè)銀行產品設計、市場推廣、風險控制等能力要求較高，一般適合于綜合實力較強的大中型商業(yè)銀行。
（四）資產證券化
PPP資產證券化是指以項目未來收益權或特許經營權為保證的一種融資方式，主要適合經營性項目和準經營性項目，是一種相對安全的融資方式。PPP項目通過收費方式收回前期投資，可以給銀行帶來穩(wěn)定的現金流，項目資產長期性、安全性好。商業(yè)銀行參與PPP項目的資產證券化，一是可以通過信托等通道，用表外資金購買PPP資產證券化產品，可以調節(jié)銀行理財產品或資管計劃的風險和久期；二是銀行非銀業(yè)務部門可以參與PPP資產證券化的設計產品和承銷。
資產證券化模式的PPP項目大多已進入運營期，已產生現金流，是商業(yè)銀行獲取穩(wěn)定現金量的重要渠道。大中型商業(yè)銀行可以從產品設計、承銷等幾方面參與，中小型商業(yè)銀行可以直接通過信托計劃參與其中。
（五）股權融資
由銀行撮合組成產業(yè)投資基金，產業(yè)投資基金投資者由機構和個人組成，然后參與PPP項目公司股權。
股權融資模式對多數商業(yè)銀行不適用，商業(yè)銀行一般不愿直接參資入股實業(yè)項目。對涉足基金投資的商業(yè)銀行來講，參與PPP項目股權融資是一個途徑。
（六）保理融資
保理融資是指保理商買入基于貿易和服務形成的應收賬款的業(yè)務，服務內容包括催收、管理、擔保和融資等。PPP項目公司將其在貿易和服務中形成的應收賬款出售給商業(yè)銀行，由商業(yè)銀行擁有債權，并負責催收，此時PPP項目公司通過保理業(yè)務融資；與此對應的是PPP項目公司的交易對手方在與PPP項目公司貿易和服務中，形成應收賬款，貿易商將債券轉讓給銀行，由銀行向PPP項目公司催收賬款。
近年來，保理融資的興起，給商業(yè)銀行創(chuàng)造新的收入機會，特別是全國性商業(yè)銀行具有廣泛地客戶群體和市場網絡，能夠有效降低保理催收的風險。
（七）融資租賃
PPP項目公司與租賃商簽訂合同，由后者負責采購設備，然后租給PPP項目公司，此時租賃商擁有PPP項目公司一項債權，租賃商將其轉讓給商業(yè)銀行，由商業(yè)銀行負責向PPP項目公司收取租金。
融資租賃模式需要租賃公司的中間配合，PPP項目利潤率本已被政府限定，租賃公司的中介作用進一步蠶食利潤空間，因此，該模式不是商業(yè)銀行參與PPP融資的理想模式。
資金是PPP項目血液，商業(yè)銀行可視為造血機構。商業(yè)銀行通過合理把控風險，選擇適合自身經營規(guī)模和經營特點的途徑參與到PPP熱潮中來，實現經營轉向和業(yè)績增長。在國家財政部正式公布的2014年首批30個PPP示范項目名單中中信銀行成為首家為財政部PPP模式示范項目提供融資的商業(yè)銀行，為貴陽市南明河綜合治理項目二期提供融資。
參考文獻：
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