構筑適合中國國情的公共財政支出框架論文

　　公共支出范圍是由財政的內涵決定的外延邊界問題，公共財政就是滿足社會公共需要的社會資源配置活動。以“公共財政”為導向，以“有所為有所不為”為原則來進行財政職能的調整，已在財經(jīng)界達成共識。在這種大原則下，應當收縮財政的生產(chǎn)建設支出，逐步退出一般競爭性領域，主要提供公共產(chǎn)品和公共服務，并促進公平分配、維護宏觀經(jīng)濟和社會的穩(wěn)定。

　　1 界定我國公共財政支出范圍的基本原則

　　（1）彌補市場失效原則。公共財政是指為市場提供公共服務的政府分配行為或經(jīng)濟行為，它的邏輯起點是假設完全競爭的市場是資源配置的最有效方式，其理論意義在于明確提出了劃分政府計劃與市場各自的活動領域，從理論上闡明了計劃與市場相輔相成的關系。因此，只要是市場機制能夠正常發(fā)揮作用的領域，政府就不應介入。但是，市場缺陷的存在需要政府在提供公共產(chǎn)品、公平收入分配和保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定等方面發(fā)揮作用。因此，公共財政的活動領域應嚴格限制在市場失效的范圍內，即根據(jù)市場失效原則確定政府的事權范圍。

　　（2）比較效率原則。公共支出的市場失效原則表明公共財政的活動范圍應局限于市場失效的范圍之內。但是“市場有效”與“市場失效”的界限十分模糊。拿準公共產(chǎn)品來說，準公共產(chǎn)品是介于純粹公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品之間的廣闊地帶。準公共產(chǎn)品供給方式的選擇受一個國家的歷史、政治、文化和生產(chǎn)力發(fā)展水平的影響不同。這就存在一個比較效率問題。比較效率原則是指，當準公共產(chǎn)品既可以由市場提供也可以由政府提供時，應該比較二者的效率，采取效率高的供給方式。因此，應該以此來界定公共支出范圍，以保證社會資源在整個公共部門和私人部門之間配置的高效率。

　　（3）制度約束原則。不同國家的公共支出范圍受各自不同的政治經(jīng)濟制度的制約。我國以公有制為主體的所有制結構在一定程度上影響著公共支出的范圍。如財政應退出對經(jīng)營性領域的'國有企業(yè)的虧損補貼，逐步退出一般競爭性領域，這是財政公共支出范圍的必然調整。但是，由于市場調節(jié)本身的長期性，政府也有必要進行部分風險產(chǎn)業(yè)的投資，加快產(chǎn)業(yè)升級和經(jīng)濟技術進步的步伐。這就要求公共財政支出范圍的調整要在基本原則的大方向下，按照實際情況適時地、階段性地進行調整。

　　（4）相對發(fā)展原則。市場失效與政府職能的具體內容是歷史的而非絕對的。隨著技術的突破、管理體制與市場條件的變化，公共產(chǎn)品、準公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間的界限會發(fā)生漂移。公共支出的范圍不是靜態(tài)不變的，而是不斷發(fā)展變化的。因此，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，公共支出的目標將逐步由提供社會基礎設施轉向提供教育、衛(wèi)生和社會保障等方面。

　　按照上述原則，目前我國公共財政支出的范圍主要可以界定為兩大類：一是彌補市場缺陷的支出，如滿足社會對國防安全、社會秩序、行政管理、外交事務等方面的需要，滿足社會對社會公益事業(yè)如社會基礎性文化、教育、科技、衛(wèi)生事業(yè)、社會保障等的需要；二是矯正市場偏差的支出，如調節(jié)總量平衡和結構優(yōu)化的支出，調節(jié)地區(qū)之間、產(chǎn)業(yè)之間和個人之間的利益關系，宏觀效率與公平兼顧的支出等。

　　2 公共財政支出總量的提高

　　財政支出總量的多少在一定程度上是由財政的支出職能來決定的。我國在經(jīng)濟體制改革以前實行“統(tǒng)收統(tǒng)支”制度，財政支出占GDP比重是比較高的。隨著經(jīng)濟體制改革的進行，我國的生產(chǎn)效率得到了很大提高，國民經(jīng)濟實現(xiàn)了快速增長，財政支出占GDP比重從1978年以來下降了近20個百分點，平均每年降低一個百分點。雖然1997年后比重略有回升，但總體發(fā)展趨勢顯然違背了公共支出增長的“瓦格納法則”，而且與西方發(fā)達國家財政支出規(guī)模的發(fā)展趨向相反。從世界范圍來看，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和人均GDP的增長，各經(jīng)濟發(fā)達國家的財政支出無論在絕對規(guī)模上還是在相對比率上都呈現(xiàn)出不斷膨脹的趨勢。  從靜態(tài)的角度來看，我國20世紀90年代的財政支出比率平均在12%左右，與其他國家相比，我國目前的財政支出比率比經(jīng)濟發(fā)達國家低20~30個百分點，比其他發(fā)展中國家的普通水平也低10~20個百分點；從實際需要來說，我國的經(jīng)濟發(fā)展處于改革攻堅和經(jīng)濟轉軌時期，過小的財政支出總量必然限制財政職能的有效發(fā)揮，財政支出規(guī)模的下降與經(jīng)濟發(fā)展的支出增長極不相稱。

　　從動態(tài)的角度來看，自1980年特別是1990年以來，財政支出占GDP比重幾乎每年下降一個百分點，這種趨勢極不合理。從1986~1998年10余年間，我國人均GDP的年均名義增長率在18%左右，這種高速的增長必然要求財政支出增長率的提高與之相適應。可實際情況是我國的財政支出比率卻年年下降，同時財政支出的增長速度慢于GDP 的增長速度。因此，隨著中國公共財政框架的建立，財政支出占GDP的比重應該進一步提高，以滿足社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。

　　3 公共財政支出結構的優(yōu)化

　　從以上的分析可以看出，我國目前的財政支出結構存在不合理的現(xiàn)象。調整優(yōu)化財政支出結構，不僅是加強財政宏觀調控和支持可持續(xù)經(jīng)濟發(fā)展的需要，同時也是保持政治、社會穩(wěn)定的需要。在財政支出結構中，經(jīng)濟建設支出、科教文衛(wèi)支出和行政管理支出在財政總支出中所占的比重都是很高的，一直比較平穩(wěn)地保持在80%左右的水平。因此，對這三類支出的分析在一定程度上可以把握整個國家財政支出結構的變化趨勢。自改革開放以來，我國經(jīng)濟建設支出急劇下降，由1978年的64.1%降到了1999年的38.4%，而科教文衛(wèi)支出和行政管理支出分別增加了1.1倍和2.3倍。這在一定程度上反映了財政職能的變化，即財政從過度介入的經(jīng)濟建設性事務中逐步退出，進而轉向提供更高比例的社會服務性和維持性的公共產(chǎn)品和公共服務。因此，應該在公共財政支出總量增長的基礎上，按照社會公共需要的先后順序合理界定財政支出范圍，進一步優(yōu)化公共財政支出的結構。

　　3.1 從橫向的公共財政支出結構

　　（1）繼續(xù)保持和適度提高經(jīng)濟建設支出在財政總支出中的比重。隨著生產(chǎn)力的發(fā)展和政府干預經(jīng)濟程度的加深，許多發(fā)達國家的經(jīng)濟投資比重出現(xiàn)了日益擴大態(tài)勢，這既反映了市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的基本要求，也是各國財政發(fā)展的大趨勢。目前在我國資本市場發(fā)育水平不高，市場化籌資能力有限的情況下，能源、交通和農(nóng)業(yè)等基礎設施建設投資的不足，必然促進“瓶頸”制約和結構失調的加劇。國有經(jīng)濟在宏觀總量中始終占有主導地位，政府負有更多的調控經(jīng)濟的職責，由此決定了我國在向市場經(jīng)濟轉軌過程中財政應該承擔更多的支出責任。從目前和今后相當長的一段時期看，政府還要對基礎設施建設、經(jīng)濟結構調整與優(yōu)化、促進地區(qū)間經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展和推動現(xiàn)代化進程等戰(zhàn)略性任務負責。因此，財政對經(jīng)濟建設支出的比重不但不能降低，還應根據(jù)政府財力適當?shù)挠兴�提高，充分發(fā)揮財政政策在經(jīng)濟發(fā)展和結構調整中的重要作用，從而保證國民經(jīng)濟的可持續(xù)健康發(fā)展。

　　（2）采取綜合治理措施，控制行政管理支出。從我國的實際情況來看，政府機構日漸龐大，財政供養(yǎng)人口太多，財政負擔沉重。因此，在今后的經(jīng)濟體制轉軌過程中必須推進行政改革，合理控制行政管理支出，提高行政效率。壓縮行政管理支出，關鍵在于精簡機構，裁減冗員，并在此基礎上科學核定人員的編制和各項行政開支的標準。一方面大幅度降低國家行政管理支出的數(shù)額，另一方面在不斷提高行政人員待遇的同時，保證行政機構有必要的財力提供高質量的公共產(chǎn)品和公共服務。

　　（3）進一步提高教育與科學研究支出的比重，調整支出結構優(yōu)化。科技是第一生產(chǎn)力，教育是生產(chǎn)力發(fā)展的源泉和動力。20世紀80年代以來，國家財政對教育和科技的投入大幅度提高，科教文衛(wèi)支出占財政總支出的

　　比重在逐年上升，從我國目前財政收支占GDP比重偏小和科教事業(yè)的長遠發(fā)展看，對其投入應在現(xiàn)有的基礎上繼續(xù)增加，并注意按照公共財政理論的要求調整其內部結構。對于基礎教育、基礎科研、高新技術、計劃生育和公共防疫等具有明顯公共性的服務，財政要確保其基本經(jīng)費的投入；對于高等教育、職業(yè)教育、廣播電視等高層次教育和圖書館等準公共性服務，則由財政經(jīng)費和使用者收費兩種方式按照效率原則共同解決；對于純粹的私人服務和經(jīng)營性單位，如應用科研、中介服務等機構則應逐步將其推向市場，使其成為自負盈虧的市場經(jīng)濟實體。

　　（4）繼續(xù)加大財政對農(nóng)業(yè)的支持力度。根據(jù)WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議，將不同的國內支持措施分為兩類：一類是不引起貿(mào)易扭曲的“綠箱”政策，一類是引起貿(mào)易扭曲的“黃箱”政策。目前我國財政支農(nóng)中的各項支出基本上屬于“綠箱”政策范圍，但與WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議相比，總體的支出范圍和力度還不夠。因此，今后財政支農(nóng)政策的主要任務是，按照WTO規(guī)則的要求，針對中國農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁嚴重不足的現(xiàn)實矛盾，著力強化政府的財政對農(nóng)業(yè)的支持和保護。

　　3.2 縱向的公共財政支出結構

　　通過對財政支出的進一步研究表明，地方政府的財政支出在整個國家財政支出中占有十分重要的地位。從調整和規(guī)范財政職能的意義上講，地方財政支出對財政支出總量、結構以及職能的調整都有很大影響。因此，從地方財政支出的調整入手優(yōu)化財政支出結構，是調整財政職能、推進公共財政改革的根本性途徑。

　　根據(jù)我國當前的財政支出結構優(yōu)化的趨勢來看，目前應在逐步增加社會性支出的同時遏制維持性支出的膨脹。即地方政府不斷地調整支出結構，為轄區(qū)內的居民提供多樣化的公共產(chǎn)品和公共服務，尤其是地方交通、公共安全等社會性支出；同時就維持性支出而言，地方政府應該為行政管理支出的膨脹負更多的責任，因此壓縮行政管理支出應該以地方政府為改革的重點對象，從基層上、源頭上遏止不合理支出的擴大。