高校畢業生就業協議的功能缺陷及化解策略論文

　　[論文摘要]就業協議是我國高校畢業生就業體制由計劃管理向市場導向轉軌時期的特殊產物，隨著時間的推移，其注重行政管理的設計理念及由此而產生的功能缺陷日益顯露，不僅嚴重阻礙學生擇業自主權和單位用人自主權的實現，而且導致隨意違約毀約、虛假簽約現象的泛濫。為此，必須進行相應的制度變革，徹底矯正就業協議的功能缺陷，以便進一步完善就業協議制度，進而把我國高校畢業生就業制度改革推向深入。

　　[論文關鍵詞]高校畢業生就業協議功能缺陷

　　高校畢業生就業協議（以下簡稱就業協議）是畢業生、用人單位和高校共同簽訂的書面協議，它承載著確定各方的權利與義務關系、學校上報就業計劃、用人單位申報進人指標、畢業生辦理落戶手續和國家統計高校畢業生就業狀況等諸多功能。就業協議的這種功能定位在特定時期對維護國家就業計劃的嚴肅性，推動高校畢業生就業體制的改革和發展，保護當事人各方的合法權益，促進高校乃至整個社會的和諧穩定都起到了積極作用。但不容忽視的是，就業協議的現有功能不僅不能有效發揮其應有的作用，反而越來越充分暴露出諸多缺陷和不足。為此，必須進行相應的制度變革，及時矯正就業協議的功能缺陷，以便進一步完善就業協議制度，推進我國高校畢業生就業制度改革向縱深發展。

　　一、就業協議的功能缺陷及危害

　　（一） 就業協議承載過多的行政管理功能，嚴重阻礙學生擇業自主權和單位用人自主權的實現

　　在計劃經濟體制下，國家實行“統包統分”的高校畢業生就業計劃分配制度，當時用人單位沒有用工自主權，畢業生也沒有擇業自由權，在大學生就業過程中起著重要作用的是派遣證。自20世紀90年代以后，國家對畢業生就業制度進行了改革，逐步建立和實行以市場為導向、以“供需見面、雙向選擇”為特征的新型畢業生就業體制。就業協議正是這種新舊體制轉軌時期的特殊產物。隨著時代的發展，就業協議注重行政管理的設計理念和運作模式已成為阻礙高校畢業生就業制度改革向縱深發展的羈絆。盡管教育部門逐步對就業協議制度進行了一些“去行政化”的調整，但成效并不明顯，原先固化在就業協議中的諸多管理功能依然存在并繼續發揮主導作用。如畢業生就業計劃報批、報到證發放、戶籍遷移等管理事項至今仍被牢牢地捆綁、嵌入到就業協議的訂立和履行過程之中，而且有關部門及高校始終扮演著決定性角色，這足以表明就業協議“帶有濃厚行政色彩的管理功能已經明顯掩蓋了作為確定畢業生和用人單位之間勞動關系的法律功能”。就業協議這種管理功能的固化，完全模糊和混淆了兩種不同性質行為的法律界限，其實質就是試圖以命令和服從為特征的管理行為來支配甚至取代以平等協商為特征的協議行為，勢必導致行政管理權力的過度擴張和相對人權利的極度萎縮，嚴重干擾和阻礙學生就業自主權、單位用人自主權的實現，既與市場經濟條件下勞動力配置市場化、就業行為自主化、勞動關系契約化的理念格格不入，也與就業管理規范化、法制化的目標相去甚遠。正如有學者所說的那樣，就業協議須經學校審核同意方有效力，限制了畢業生就業權利的實現，違反了法律關于保護勞動者基本權利的精神，其本質是一種以部門規章限制公民基本權利的違憲行為。

　　（二） 就業協議約束功能的弱化，導致隨意違約、毀約現象嚴重

　　目前，就業協議的主體大都涉及畢業生、用人單位和高校三方當事人，就業協議因之被稱為“三方協議”。在就業協議簽訂過程中，畢業生和用人單位基于平等主體地位自主協定雙方的權利義務，高校則是以管理者的身份出現，充當審查協議內容、鑒證協議成立的角色，并非平等主體。因而嚴格地講，這種“三方協議”是在“私人”意思自治的基礎上填加了公力干預的內容，高校作為第三方參與到就業協議中來，毫無接受協議約束的主觀意圖和行為基礎，其承擔的推薦畢業生并督促其依約報到等相關職責，充其量是教育行政部門委托各高校向用人單位承擔一定保證或擔保的一種實踐操作，這與法律意義上的擔保人的責任不可相提并論，以至于“用人單位與勞動者爽約后，高校承擔違約責任者甚少”，或根本就沒有承擔過責任，也就不足為奇了。這就使得高校作為就業協議的主體非但起不到敦促和保證畢業生和用人單位恪守協議的作用，反而會大大破壞和損傷協議的約束功能，降低和弱化協議的拘束力，甚至極有可能會放縱和助長畢業生和用人單位的違約失信行為。另外，目前高校普遍使用的就業協議是省級以上教育行政部門統一印制的格式文本，其內容除了含有各方當事人的基本信息及其在畢業生就業過程中的權利、義務外，還設定一個空白備注欄，任由畢業生和用人單位雙方就服務期、工作內容和工作地點、勞動報酬、社會保險、勞動保護和勞動條件、違約責任等方面進行特別約定。在實踐中，面對日益嚴峻的就業形勢，處于弱勢地位的畢業生無法從容地與用人單位討價還價，往往采取退而求其次的策略，被動接受用人單位提出的非常簡單、模糊的條文內容，其結果必然使就業協議的約束力大打折扣。由于就業協議約束功能的嚴重弱化，勢必造成違約、毀約的現象日趨嚴重。據調查，近年來有些高校畢業生就業協議違約率以每年5—10％的速度持續攀升，部分重點大學的違約率更是接近半數0。另據不完全統計，有的地區就業協議的解除率甚至高達70％。

　　（三） 就業協議統計功能的異化，導致虛假簽約現象嚴重

　　在對待畢業生就業問題上，國家教育行政部門先是規定：“要把畢業生就業率作為評議高校設置的主要依據和參數。對畢業生就業率低的地區，控制新增高校的數量。”教育部2003年4月25日頒布的《關于進一步深化教育改革，促進高校畢業生就業工作的若干意見》后又強調要致力于“建立完善的高校畢業生就業情況報告、公布、督查和評估制度，建立高校布局結構、發展規劃、專業設置、招生規模、辦學評估、經費投入、領導班子考核等工作與畢業生就業狀況掛鉤的管理制度和工作機制”。教育部辦公廳2004年6月3日頒布的《關于進一步加強和完善高校畢業生就業狀況統計報告工作的通知》談到，這種將事關學校生存和發展的諸多重大事務與學生就業直接掛鉤的政策導向，確實起到了促進多數高校積極主動地面向社會和對接市場辦學，切實采取有力措施提高學生就業率的積極作用。但過度放大和擴張畢業生就業率的功能的做法，也不可避免地帶來一些負面效應，例如一些高校設法采取不正當手段給就業率“注水”，熱衷于就業協議所反映出來的“虛假”就業率。他們或用一些冠冕堂皇的理由誘惑學生虛假簽約，或用不簽就業協議就不發畢業證書的方法威脅學生虛假簽約，更有甚者，有的高校干脆專門組織人員替畢業生和“接收單位”簽署虛假就業協議，學生不明就里地“被就業”。所有這些虛假簽約的危害性極大，既破壞了畢業生就業統計的真實性，又損害了政府和高校的形象和信譽。這與原本通過就業協議這樣一種制度設計，便于高校掌握本校畢業生就業狀況和國家教育行政部門掌握全國畢業生就業狀況，進而促進高校優化專業設置和提高學生素質的初衷是相悖的。盡管虛假簽約固然與畢業生和用人單位的誠信缺失有關，但就業協議統計導向功能的嚴重扭曲和異化所導致的.虛假簽約現象嚴重泛濫也是一個不容回避的現實問題。

　　二、就業協議功能缺陷的化解策略

　　（一） 改革畢業生就業管理方式，逐步淡化直至完全剝離依附于就業協議上的行政管理功能

　　現代行政法理論認為，學校是一個公共機構，既不同于民法上的私法人，也不同于公法上的機關法人和公法社團，而是公務法人。所謂公務法人，“是按照涉及公共利益的法律建立的，能夠作為公權力主體行使權力和義務的組織，它是為了公共利益而存在的主體”。作為公務法人的高校，應當緊緊圍繞國家關于畢業生就業制度改革的總體目標和任務實施就業管理。當前我國高校畢業生就業制度改革的總體目標是，要充分發揮國家的宏觀調控作用和畢業生就業市場的調節作用，建立政府促進、學校推薦、學生和用人單位通過供需見面、進行雙向選擇的畢業生就業制度。與之相適應，高校要不斷更新觀念，從計劃分配的思維方式中解脫出來，盡快完成角色和職能轉變，弱化行政手段，強化服務功能。當前尤其要注重改革畢業生就業管理方式，把行政管理功能從就業協議的功能范圍中逐步剝離出去，建立面向市場、彰顯服務、注重指導的就業管理模式和運行機制，使畢業生真正成為就業的主體，確保畢業生擇業自主權和單位用人自主權的實現。具體而言，對就業協議具有的高校上報就業計劃和簽發報到證、用人單位上報用人計劃的依據之功能，從近期看，應與用人單位性質、畢業生就業形式等因素結合起來考慮取舍，不宜“一刀切”。若畢業生到國有大中型企業、事業單位就業的，這種功能可以暫時保留；若畢業生到各類中小企業和非公有制單位就業的，這種功能無實際意義，應當取消。就就業形式而言，若畢業生實行的是靈活就業或自主創業的，這種功能自無存在之必要，也應當取消。從長遠看，隨著高校畢業生就業制度改革的逐步深入和統一、開放、有序的全國性畢業生就業市場的建立與完善，以及單位用人自主權的不斷擴大，依附于就業協議上的管理功能應當徹底取消。

　　當然，即便高校畢業生就業制度市場化改革趨于完全成熟，并不意味著徹底排斥政府、高校在畢業生就業工作中的管理職責及相應行為，關鍵是要實現管理理念和方式的根本性轉變，變“協議管理”為“職責管理”，即政府、高校應有的管理職責根本沒有必要通過就業協議來體現，而是完全可以憑借各自特有的管理方式和手段加以落實，如為畢業生擇業提供大量的就業供需信息和與用人單位接洽商談的機會，并對畢業生進行就業教育和指導等。

　　（二） 重新界定就業協議的主體和內容，強化就業協議在約束畢業生與用人單位雙方勞動權利義務關系方面的功能

　　約束功能是任何協議（合同）所具有的一項基本功能和本質特征，因而就業協議的約束功能不僅要繼續保留，而且必須加以強化。問題是在就業協議中究竟要約束哪些主體的行為，確定協議主體何種性質的權利義務關系，值得探究。筆者認為，就業協議應當約束畢業生與用人單位雙方的就業行為并確定他們相互之間的勞動權利義務關系。從法學的角度看，就業協議就是一種合同，而合同的基本理念是“基于意思自主的自我決定與自我拘束”，其本質是“實行自決（Selbstbestimmung）而不是他決（Fremd—bestimmung）”。這就意味著包括大學畢業生在內的任何一個人都享有以自己的意思與他人協商形成私人法律關系的自由。因而大學畢業生在求職過程中，理應擁有自主訂立就業協議的自由和權利。在我國高校畢業生就業體制發生根本性轉變，畢業生享有自主擇業權，單位享有自主用人權，畢業生就業實行雙向選擇的新形勢下，就業的成功與否完全取決于畢業生和用人單位雙方的自主決策和自愿行為，其他任何單位和個人都無權進行非法干涉和限制。只要畢業生和用人單位雙方當事人通過自由協商，并就有關事項達成一致，同時不違反法律和公共利益、不侵犯他人合法權益，那么雙方簽訂的就業協議就應當有效。因此將高校從就業協議的主體中剔除出去，實現“三方主體”到“雙方主體”的根本性轉變，不僅有助于就業協議主體定位的理性回歸，強化其對畢業生和用人單位雙方勞動權利義務關系的約束功能，有效遏止違約、毀約現象的滋生和泛濫，而且也是推動高校主動適應市場經濟發展變化和勞動制度改革創新的必然選擇。

　　另外，基于目前省級以上教育部門印制的就業協議格式文本對畢業生和用人單位雙方的勞動權利義務規定較少或沒有規定的現狀，應當考慮由國家教育部門和人保部門共同印制更為規范、標準的就業協議示范文本。該范本應將服務期限、工作內容和工作地點、勞動報酬、社會保險、勞動保護和勞動條件等列為必備性條款，尤其要通過范本將強制性勞動基準和用人單位的法定義務納入到就業協議之中，這對強化就業協議的約束力，防范和解決日后可能產生的矛盾和糾紛，突出保護畢業生這一相對弱勢方的權益，是非常重要的。

　　（三） 創新畢業生就業統計和考核模式，優化就業協議的統計導向功能

　　科學、真實的就業統計，既是國家準確掌握高校畢業生就業情況、有效制訂相關就業政策和措施、客觀考評高校辦學水平和質量的關鍵所在，也是高校合理確定招生規模、科學制訂專業發展規劃和培養方案、有效推進學校改革發展的重要依據。由于在校大學生與用人單位簽訂的就業協議尚未立即生效，其能否得到實際履行往往要等到大學生畢業離校到用人單位報到工作時才能知曉，這樣從就業協議的簽訂到正式生效履行還有一段或長或短的時間，在這期間內常常會出現一些不確定性的主客觀因素而影響就業協議的生效和履行。因而從畢業生就業統計的科學性和真實性考慮，理應以就業協議正式生效、畢業生到用人單位報到工作作為就業統計的起點較為妥當，而就業協議的簽訂情況僅僅具有參考價值而已。然而，現行將就業協議的簽訂作為畢業生就業統計主要依據的做法，必然使就業統計的真實性受到嚴重影響。特別是在教育行政部門把畢業生就業率作為考核高校辦學主要依據的政策導向下，一些高校虛假簽約現象比較嚴重，進一步干擾和破壞了畢業生就業統計的真實性。

　　為扭轉這種狀況，必須改革畢業生就業統計的模式，建立和完善相關考核機制。一方面，要降低和縮小“協議簽約率”在考核畢業生就業狀況中的功用和適用范圍，提升和加大“協議履約率”在考核畢業生就業狀況中的地位和權重，甚至考慮用“履約統計”完全取代“簽約統計”，這對充分發揮就業統計在推動高校堅持以社會需求為導向、采取有力措施促進學生就業中的積極作用，從源頭上防治虛假就業現象，無疑是有積極意義的。另一方面，要以科學發展觀為指導，全面科學地考核高校的辦學狀況和水平，不僅要增加對就業教育、就業指導、就業服務、就業促進和就業維權等與學生就業有關事項的考核內容，而且要加大對教育教學改革、人才培養、科研創新、社會服務等方面統籌考核的力度，徹底改變過分倚重就業率這一單項指標的傾向。當前尤其要注重改變將高校布局結構、發展規劃、專業設置、招生規模、辦學評估、經費投人、領導班子考核等工作與畢業生就業狀況簡單掛鉤的做法，全面推進高校辦學實力的增強和辦學水平的提高，這是徹底解決畢業生虛假簽約和就業統計嚴重失真問題的治本之策。