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談國(guó)外農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)管理及借鑒論文
摘要：我國(guó)是農(nóng)業(yè)巨災(zāi)頻發(fā)且后果較為嚴(yán)重的國(guó)家，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)給人民生命財(cái)產(chǎn)造成重大損失，而目前我國(guó)還沒(méi)有建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)體系，農(nóng)民面對(duì)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)，缺乏基本生產(chǎn)和生活的保障。我國(guó)應(yīng)借鑒國(guó)外巨災(zāi)保險(xiǎn)發(fā)展的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，加快農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的立法工作，建立多層次的風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)基金，逐步構(gòu)建完善和諧社會(huì)下的巨災(zāi)保險(xiǎn)體系。
關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)；法律制度；巨災(zāi)保險(xiǎn)基金
一、問(wèn)題的提出
中國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)頻發(fā)且災(zāi)害后果嚴(yán)重的國(guó)家。建國(guó)以來(lái)，一般年份，全國(guó)受災(zāi)農(nóng)作物面積一般在40萬(wàn)一4700萬(wàn)公頃，倒塌房屋300萬(wàn)間左右。再加上其它損失，每年自然災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)400億一500億元人民幣，大災(zāi)年份損失更加嚴(yán)重。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)發(fā)生機(jī)會(huì)多，成災(zāi)頻率高，損失巨大。2008年初，中國(guó)發(fā)生了5O年一遇的雨雪冰凍災(zāi)害，農(nóng)業(yè)遭遇了巨額經(jīng)濟(jì)損失。在災(zāi)害所波及的21個(gè)省區(qū)市中，農(nóng)作物受災(zāi)面積超過(guò)2億畝，絕收面積超過(guò)3000萬(wàn)畝。而此次災(zāi)后保險(xiǎn)賠款近20億元占比不到雪災(zāi)總損失的2%。農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題嚴(yán)重制約著我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展，一旦承保，當(dāng)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)發(fā)生時(shí)，保險(xiǎn)公司可能會(huì)面臨巨大的危機(jī)，甚至?xí)萑肫飘a(chǎn)的境地因此，研究和借鑒國(guó)外一些發(fā)達(dá)國(guó)家的關(guān)于農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障的基本制度和管理經(jīng)驗(yàn)，盡快建立而重要的意義
二、國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的比較分析
本文將以國(guó)外巨災(zāi)保險(xiǎn)的運(yùn)作機(jī)制為視角，從法制建設(shè)、承保主體、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和政府責(zé)任等方面進(jìn)行剖析，以求為我國(guó)建立和完善有效的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度提供寶貴的經(jīng)驗(yàn)。
（一）健全的法律法規(guī)，為農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的運(yùn)行打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)
巨災(zāi)保險(xiǎn)推行較為成功的國(guó)家都頒布了相應(yīng)的法律、法規(guī)和條例，使整個(gè)保險(xiǎn)制度能夠依照具體的法律條款來(lái)建立實(shí)施。這為本國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)的成功運(yùn)行提供了有力保證。
美國(guó)國(guó)會(huì)先后頒布一系列法令，以此來(lái)促進(jìn)本國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)的發(fā)展，比如《聯(lián)邦洪水保險(xiǎn)法》（1956）、《全國(guó)洪水保險(xiǎn)法》（1968）、《洪水災(zāi)害防御法》（1973）、《洪水保險(xiǎn)改革法》（1994）等。日本政府也頒布了與巨災(zāi)保險(xiǎn)相關(guān)的法令，如《災(zāi)害對(duì)策基本法》、《地震保險(xiǎn)法》等。1966年日本國(guó)會(huì)制定了《地震保險(xiǎn)法》和《地震再保險(xiǎn)特別會(huì)計(jì)法案》。后來(lái)為鼓勵(lì)居民投保地震險(xiǎn)，日本政府又頒布了《地震保險(xiǎn)相關(guān)法律》、《有關(guān)地震保險(xiǎn)法律施行令》等法令。歐盟成員國(guó)中，法國(guó)、挪威、西班牙、瑞典和土耳其等國(guó)建立了強(qiáng)制性巨災(zāi)保險(xiǎn)體系，通過(guò)立法手段要求符合某類條件的投保人必須購(gòu)買。法國(guó)于1982年7月頒布了《THE FRENCH NAT SYS—TEM），建立了自然災(zāi)害保障體系。為配合強(qiáng)制保險(xiǎn)的實(shí)施，1980年，挪威議會(huì)立法建立挪威自然災(zāi)害基金，并規(guī)定所有購(gòu)買火災(zāi)保險(xiǎn)的投保人必須同時(shí)購(gòu)買巨災(zāi)保險(xiǎn)，保費(fèi)收人納入基金。土耳其政府也通過(guò)立法要求所有登記的城市住宅必須購(gòu)買強(qiáng)制性地震保險(xiǎn)，且強(qiáng)制性地震保險(xiǎn)條款全國(guó)統(tǒng)一，并建立了國(guó)家巨災(zāi)準(zhǔn)備金。
（二）承保主體呈現(xiàn)多樣化、聯(lián)合化的特征
巨災(zāi)保險(xiǎn)的承保主體主要分為保險(xiǎn)公司主導(dǎo)、政府主導(dǎo)以及政府和保險(xiǎn)公司共同承擔(dān)三種類型。英國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)僅由保險(xiǎn)公司承保，政府在巨災(zāi)保險(xiǎn)體系中不承擔(dān)承保責(zé)任。美國(guó)面對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)主要建立了政府主導(dǎo)推出巨災(zāi)保險(xiǎn)計(jì)劃和巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)與資本市場(chǎng)相結(jié)合兩種方式。日本則建立了商業(yè)保險(xiǎn)公司與政府合作、民間經(jīng)營(yíng)與政府補(bǔ)貼相扶持的模式。新西蘭的地震風(fēng)險(xiǎn)承保主體由三部分組成，包括地震委員會(huì)、保險(xiǎn)公司和保險(xiǎn)協(xié)會(huì)，這些機(jī)構(gòu)分屬政府機(jī)構(gòu)、商業(yè)機(jī)構(gòu)和社會(huì)機(jī)構(gòu)。
（三）風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方式靈活多樣
英國(guó)的巨災(zāi)保險(xiǎn)由于全部由保險(xiǎn)公司承擔(dān)，并且政府也不對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)提供再保險(xiǎn)方面的支持，因此，英國(guó)的保險(xiǎn)公司在提供巨災(zāi)保險(xiǎn)時(shí)，均要求政府進(jìn)行大量的防洪工程建設(shè)以及提供巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、災(zāi)害預(yù)警、氣象研究資料等相關(guān)公共品，以使巨災(zāi)保險(xiǎn)損失控制在可承受的范圍之內(nèi)。也就是說(shuō)，只有在政府履行了上述職責(zé)后，保險(xiǎn)公司才提供巨災(zāi)保險(xiǎn)。英國(guó)保險(xiǎn)公司提供巨災(zāi)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)控制主要依賴于政府進(jìn)行的防洪工程以及通過(guò)商業(yè)再保險(xiǎn)公司分散巨災(zāi)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)。美國(guó)政府運(yùn)用財(cái)政、稅收、再保險(xiǎn)和緊急貸款，特別是采用了農(nóng)業(yè)巨災(zāi)證券化等手段來(lái)分散和轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，其經(jīng)營(yíng)巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)公司均是NNPP的成員單位。挪威立法規(guī)定，所有購(gòu)買火災(zāi)保險(xiǎn)的投保人必須同時(shí)購(gòu)買巨災(zāi)保險(xiǎn)，保險(xiǎn)收入納入基金。基金的作用主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是在保險(xiǎn)公司間分散巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致的損失；二是建立針對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的再保險(xiǎn)機(jī)制；三是在基金與成員單位間建立一個(gè)契約以應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害所導(dǎo)致的損失，基金由隸屬于政府的一個(gè)專門委員會(huì)負(fù)責(zé)管理。
（四）政府參與模式靈活
各國(guó)政府對(duì)于本國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)市場(chǎng)主要采取三種參與模式：一是自愿模式。在這種模式中，商業(yè)保險(xiǎn)公司提供巨災(zāi)保險(xiǎn)，政府充當(dāng)旁觀者。在這樣的巨災(zāi)保險(xiǎn)市場(chǎng)上，巨災(zāi)保險(xiǎn)保障由私人保險(xiǎn)公司提供，進(jìn)行商業(yè)化運(yùn)作和管理。二是強(qiáng)制模式。政府在這類運(yùn)作模式中直接充當(dāng)主導(dǎo)者，巨災(zāi)保險(xiǎn)由政府直接提供，往往采取強(qiáng)制保險(xiǎn)或與其他利益相掛鉤的半強(qiáng)制的形式。三是綜合模式。在此模式中，可由政府代表、商業(yè)保險(xiǎn)公司和學(xué)術(shù)界代表共同組成一個(gè)巨災(zāi)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)。保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)巨災(zāi)保險(xiǎn)的商業(yè)化運(yùn)作，政府負(fù)責(zé)提供政策支持，建立國(guó)家巨災(zāi)準(zhǔn)備金，尋找國(guó)際組織資金支持等。
三、對(duì)我國(guó)的借鑒
在充分吸收國(guó)外巨災(zāi)保險(xiǎn)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，筆者認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)建立以商業(yè)化運(yùn)作為基礎(chǔ)，完善的法律法規(guī)體系為保障，政府政策支持為重要推動(dòng)力的強(qiáng)制性農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度。在這一過(guò)程中，以下方面不容忽視：
（一）加快農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的立法工作，切實(shí)推進(jìn)相關(guān)制度建設(shè)根據(jù)我國(guó)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的市場(chǎng)需求、自然災(zāi)害的分布和發(fā)生情況以及巨災(zāi)保險(xiǎn)發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)考慮宏觀的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，在吸收和借鑒國(guó)外巨災(zāi)保險(xiǎn)法律制度有益經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，加快農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的立法步伐，建立有中國(guó)特色的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)法律制度。
（二）建立多層次風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，促進(jìn)保險(xiǎn)公司農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)良性發(fā)展農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)不同于一般的保險(xiǎn)，其危險(xiǎn)存在方式與正常保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)的危險(xiǎn)存在方式不同，其承保業(yè)務(wù)總量越大，面臨的風(fēng)險(xiǎn)也越大，保險(xiǎn)公司存在著擴(kuò)大承保面和降低風(fēng)險(xiǎn)之間的矛盾，因此，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)必須有多元化的風(fēng)險(xiǎn)分散途徑。從國(guó)外巨災(zāi)保險(xiǎn)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制是整個(gè)保險(xiǎn)體系中不容忽視的一環(huán)，除了投資防災(zāi)工程和再保險(xiǎn)等傳統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)控制手段外，發(fā)達(dá)國(guó)家出現(xiàn)了巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)證券化的趨勢(shì)，并利用其成熟的資本市場(chǎng)開(kāi)發(fā)了一系列保險(xiǎn)衍生品，增強(qiáng)了保險(xiǎn)公司的風(fēng)險(xiǎn)管理能力。因此，我國(guó)也應(yīng)隨著資本市場(chǎng)的完善和金融改革的深化，建立起多層次的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。
（三）合理定位政府角色，充分發(fā)揮政府推動(dòng)和政策支持作用借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，合理定位政府角色至關(guān)重要。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，很多國(guó)家的政府都直接或間接介入巨災(zāi)保險(xiǎn)市場(chǎng)。因此，我國(guó)政府作為重要的承保主體之一的支持作用更多地應(yīng)體現(xiàn)在以下方面：做好公共品的提供工作；對(duì)部分農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)如洪水、地震等實(shí)行強(qiáng)制性保險(xiǎn)，或由政府充當(dāng)再保險(xiǎn)人，由商業(yè)保險(xiǎn)公司具體承保；建立并公布自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)景氣指數(shù)，指導(dǎo)保險(xiǎn)公司科學(xué)承保；利用國(guó)家財(cái)稅優(yōu)惠政策鼓勵(lì)農(nóng)戶投保等。
（四）建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)基金，增強(qiáng)社會(huì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)承受能力巨災(zāi)保險(xiǎn)基金廣泛運(yùn)用于國(guó)外巨災(zāi)保險(xiǎn)的實(shí)踐中，在促進(jìn)政府與商業(yè)保險(xiǎn)公司之間的合作，推動(dòng)巨災(zāi)保險(xiǎn)市場(chǎng)發(fā)展中發(fā)揮了重要的作用。鑒于巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率較小但損失巨大的特點(diǎn)，建立巨災(zāi)保險(xiǎn)基金對(duì)平抑風(fēng)險(xiǎn)、確保政策性業(yè)務(wù)的可持續(xù)運(yùn)行有著重要的意義。我國(guó)建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)基金來(lái)源可以考慮以下三個(gè)渠道：一是保費(fèi)收入，即承保公司取得的政策性巨災(zāi)保險(xiǎn)保費(fèi)收入扣除公司管理費(fèi)用、賠款、分保費(fèi)支出后的凈收人及存款利息收入和其他投資收人余額；二是各級(jí)財(cái)政注資或政府救災(zāi)資金存量中劃轉(zhuǎn)一部分；三是減免的稅收。
（五）加強(qiáng)專業(yè)人才培養(yǎng)，開(kāi)展國(guó)際交流與合作我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展時(shí)間較短，對(duì)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的研究還處于起步階段。農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制復(fù)雜，操作過(guò)程中涉及保險(xiǎn)、證券、會(huì)計(jì)、財(cái)務(wù)、稅收等各個(gè)領(lǐng)域，需要一批具有跨領(lǐng)域知識(shí)或經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人才，因而今后應(yīng)加強(qiáng)對(duì)專業(yè)人才的培養(yǎng)。與此同時(shí)，應(yīng)積極開(kāi)展國(guó)際交流與合作，學(xué)習(xí)國(guó)外先進(jìn)的產(chǎn)品開(kāi)發(fā)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，引入專業(yè)的保險(xiǎn)公司參與到我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)體系建設(shè)中來(lái)。
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