農(nóng)村土地制度改革的必要性與推進建議論文
摘要：土地制度本身的系統(tǒng)關聯(lián)性決定了農(nóng)村土地管理制度改革必須系統(tǒng)推進，現(xiàn)階段農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、農(nóng)村宅基地制度三項改革，同樣是相互滲透，互為條件，只有將三項改革協(xié)同推進，才能取得成功的制度創(chuàng)新績效。為此，應強化頂層設計，厘清相關土地制度改革之間的系統(tǒng)關聯(lián)性；注重統(tǒng)籌試驗，開展土地制度綜合改革試點；開展核心問題的理論研究，為改革的協(xié)同推進提供指導。
關鍵詞：農(nóng)村土地管理制度；改革試驗；系統(tǒng)思維；政策建議
現(xiàn)階段，我國的農(nóng)村土地管理制度改革已到了重要的攻關期，特別是農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革“三塊地”改革試點的開展，標志著我國幾項關鍵的農(nóng)村土地管理制度改革正式拉開了序幕。近年來，我們對江西、貴州等省的農(nóng)村土地管理制度創(chuàng)新情況進行了長期的跟蹤調(diào)研。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村土地管理制度改革是一項系統(tǒng)工程，涉及到土地管理制度的方方面面，以及財稅、金融等相關領域，只有對各項改革系統(tǒng)設計、統(tǒng)籌試驗、協(xié)同推進，才能取得較好的制度創(chuàng)新績效。本文暫且不論財稅、金融等相關領域，僅就各項土地制度改革的系統(tǒng)性作如下分析。
1 土地制度本身的系統(tǒng)關聯(lián)性決定了農(nóng)村土地管理制度改革必須系統(tǒng)推進
作為規(guī)范經(jīng)濟社會行為的一項基礎性制度，圍繞宏觀經(jīng)濟發(fā)展目標、滿足實際管理需求，土地制度本身也在發(fā)展演化，逐步分解出各種各樣的具體制度，這些制度構(gòu)成了一個系統(tǒng)的有機整體，共同為社會經(jīng)濟建設提供有效的土地要素保障。各項具體制度之間存在著相互依賴、相互制約的關系，如果機械地截斷制度之間的關聯(lián)性，孤立地試驗某一項制度改革既不科學也不現(xiàn)實。
以集體經(jīng)營性建設用地入市改革為例，據(jù)貴州湄潭和銅仁的改革實踐，兩地都是通過集體建設用地流轉(zhuǎn)來撬動農(nóng)村土地管理制度的系統(tǒng)改革。一方面在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許工商業(yè)主直接使用集體建設用地從事經(jīng)營活動，改變了原有的征地格局，縮小了征地范圍；另一方面，大量的閑置宅基地在轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營性建設用地的過程中實現(xiàn)了價值顯化和高效利用，打通了宅基地分配、使用、退出等各個環(huán)節(jié)的死結(jié)。因此，集體建設用地入市改革必然涉及到征地制度和宅基地管理制度改革，三項制度相互滲透，互為條件，只有將三項改革協(xié)同推進，才能取得較好的制度創(chuàng)新績效。
1.1 沒有土地征收制度改革與農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市的`同步推進，難以實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場目標
一方面，如果不改革現(xiàn)行的土地征收制度，不把經(jīng)營性用地排斥在土地征收的適用范圍外，在與國有土地同等入市、同權(quán)同價的情況下，不論是地方政府，還是用地企業(yè)，都會選擇走土地征收之路，從而導致農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)缺乏生存空間。這是因為，在“土地財政”現(xiàn)狀尚未得到徹底改變的情況下，地方政府不得不擔憂“在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)中能獲取多少經(jīng)濟收益”的問題，而土地征收則能獲取穩(wěn)定的收益，可繼續(xù)擴充土地財政；對于用地企業(yè)而言，土地征收能確保抵押、租賃、入股等各項權(quán)利的實現(xiàn)，不必擔心農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地是否擁有長期穩(wěn)定的收益和處分權(quán)利。另一方面，單純地試驗征地制度改革，嚴格界定“公共利益”的征收范圍，如果不放開農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的入市，則缺乏非“公共利益”建設用地的供地途徑。
土地征收改革與農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)是一個因果互動的關系，必須同步推進，才能朝著城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場目標前進。
1.2 沒有農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市的同步推進，難以構(gòu)建有效的農(nóng)村就地城鎮(zhèn)化土地資源配置機制
人口聚集是形成農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)市場需求的基本前提，然而目前缺乏流轉(zhuǎn)的農(nóng)村宅基地管理制度已成為了制約人口聚集的最主要因素。一方面，位于小城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)建設規(guī)劃區(qū)的閑置、低效利用農(nóng)村宅基地難以盤活，不僅影響著農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)規(guī)模的形成，而且影響著新型城鎮(zhèn)化的基礎設施建設，制約著對農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的吸納能力，甚至還可能產(chǎn)生新的“城中村”,給社會管理帶來不便。另一方面，小城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)建設規(guī)劃區(qū)之外零星分散的農(nóng)村宅基地，由于子女上學和外出務工，一些農(nóng)戶紛紛搬往小城鎮(zhèn)居住，導致這些村莊的空置率很高。由于不能有償流轉(zhuǎn)或村集體有償回收，這些宅基地難以為農(nóng)戶向小城鎮(zhèn)聚集提供任何資金幫助，無償放棄又心不甘，最終成為了農(nóng)戶的“雞肋骨”.因此，在推進集體經(jīng)營性建設用地入市改革的同時，創(chuàng)新宅基地管理制度，打通低效、閑置宅基地與集體經(jīng)營性建設用地轉(zhuǎn)化通道，實現(xiàn)農(nóng)村宅基地有償流轉(zhuǎn)或村集體的有償回收，一方面為小城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)建設規(guī)劃區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市形成規(guī)模創(chuàng)造條件，激活了市場需求；另一方面也盤活了閑置、低效利用的農(nóng)村宅基地資產(chǎn)，提升了農(nóng)戶向小城鎮(zhèn)聚集的財力支撐，有利于促進農(nóng)村地區(qū)的就地城鎮(zhèn)化。
農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)是一對互為促進的關系，必須同步推進，才能構(gòu)建有效的農(nóng)村就地城鎮(zhèn)化土地資源配置機制，推進人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化的同步協(xié)調(diào)，實現(xiàn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。
1.3 沒有土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善的同步開展，農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地三項制度改革將缺乏科學的試驗基礎
土地利用總體規(guī)劃是土地利用與管理的龍頭，是土地制度實施的基礎，現(xiàn)行的土地利用總體規(guī)劃難以滿足農(nóng)村土地征收制度、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地管理制度三項改革的需求。
一是“公共利益”的征收范圍和農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市的對象難以明晰。現(xiàn)行的土地利用總體規(guī)劃與區(qū)域城鄉(xiāng)建設發(fā)展規(guī)劃并不銜接，且土地利用總體規(guī)劃中的用途管制中也沒有區(qū)分是集體經(jīng)營性還是宅基地用地或公益性建設用地，既無法在空間上界定“公共利益”的征收范圍，也難以評判“符合規(guī)劃和用途管制”這個農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市前提條件。二是如果以現(xiàn)狀用途確定農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市范圍，由于潛力較小將使改革缺乏現(xiàn)實意義。從工礦倉儲、商服等經(jīng)營性用途的集體土地現(xiàn)狀存量看，潛力很小，特別是沒有經(jīng)歷鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展時期的內(nèi)陸經(jīng)濟欠發(fā)達省份，又在上世紀90年代中期的產(chǎn)權(quán)調(diào)整政策中，對位于城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)的供銷社、食品廠、糧站等集體商業(yè)性建設用地都轉(zhuǎn)為了國有土地，剩下保留集體性質(zhì)的建設用地，基本上都是規(guī)劃建設用地之外的土地。以江西省贛縣為例，據(jù)全面的摸底調(diào)查，目前全縣共有農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地116宗1057.42畝，用途雜亂，涉及磚廠、采石（沙）廠、養(yǎng)豬場、建材加工廠、攪拌站、瀝青庫、榨油廠、機米廠、碾米廠等40多種。其中規(guī)模小于1畝的宗地為50宗，占總宗數(shù)43.1%,宗地規(guī)模小限制了規(guī)模化流轉(zhuǎn)。另外，80%存量經(jīng)營性集體土地分布在城鄉(xiāng)建設規(guī)劃范圍之外，入市缺乏規(guī)劃依據(jù)。三是宅基地流轉(zhuǎn)缺乏規(guī)劃依據(jù)。目前廣大農(nóng)村的居民點體系規(guī)劃普遍缺失，更沒有在土地利用總體規(guī)劃得到體現(xiàn)，哪些宅基地屬于建設規(guī)劃范圍允許進一步流轉(zhuǎn)，而哪些宅基地不在建設規(guī)劃范圍之內(nèi)，必須進行復墾而不允許流轉(zhuǎn)，沒有判斷的依據(jù)。
要以“多規(guī)合一”的土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善為契機，把社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)體系建設規(guī)劃、生態(tài)保護規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等相關規(guī)劃，與土地利用總體規(guī)劃結(jié)合在一起，特別是突出農(nóng)村居民點體系布局規(guī)劃和新型農(nóng)村社區(qū)建設規(guī)劃，明確區(qū)分經(jīng)營性建設用地和公益性建設用地，并體現(xiàn)在土地利用總體規(guī)劃的用途管制之中，從而為農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地流轉(zhuǎn)三項改革提供規(guī)劃依據(jù)。
2 推進農(nóng)村土地管理制度改革系統(tǒng)試驗的建議
2.1 強化頂層設計，厘清相關土地制度改革之間的系統(tǒng)關聯(lián)性
充分尊重土地制度系統(tǒng)關聯(lián)性的客觀規(guī)律，對當前迫切需要推進改革的農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、農(nóng)村宅基地使用、土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善等多項土地使用制度，從理論上闡述清楚相互之間的依存關系，繪制出清晰的制度系統(tǒng)關聯(lián)性脈絡圖。在頂層設計階段，就要加強制度之間的協(xié)調(diào)，在分別制定農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、農(nóng)村宅基地使用、土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善的改革試點實施細則時，除了突出不同制度改革的自身需求外，還必須對不同實施細則之間的協(xié)同性和耦合性進行科學論證。
2.2 注重統(tǒng)籌試驗，開展土地制度綜合改革試點
綜合改革試點是驗證土地制度系統(tǒng)關聯(lián)性的最好實踐，也是探索形成可復制、可推廣改革成果的最好途徑。建議國家在選擇農(nóng)村土地管理制度改革試點時，要注重統(tǒng)籌試驗，確立農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、農(nóng)村宅基地使用、土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善等四項土地管理制度綜合改革試點。只有通過綜合改革試點，才能提高改革的系統(tǒng)性和完整性，形成改革合力。
2.3 開展核心問題的理論研究，為改革的協(xié)同推進提供指導
農(nóng)村土地管理制度改革的系統(tǒng)思維，不僅體現(xiàn)在不同土地制度之間的協(xié)同，也體現(xiàn)在土地制度與外部環(huán)境的系統(tǒng)關聯(lián)中，特別是對現(xiàn)階段農(nóng)村土地管理制度改革涉及的核心問題，應加強理論研究。一是村集體經(jīng)濟組織的建設。為了避免以往農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的越俎代庖，以及土地征收、宅基地流轉(zhuǎn)中村集體主體地位的缺失，加強村集體經(jīng)濟組織建設是開展農(nóng)村土地管理制度改革繞不過的核心內(nèi)容。二是利益分配機制的構(gòu)建。利益分配是農(nóng)村土地管理制度改革中核心而敏感的問題。兼顧國家、集體、個人利益是土地制度改革的基本目標之一，“農(nóng)民利益不受損”,也是開展試點的三大底線之一。但農(nóng)民到底有多大利益？包括哪些具體表現(xiàn)？在農(nóng)村土地管理制度改革試點中，如何避免土地使用者的“漫天要價”?村集體經(jīng)濟組織及其它村集體經(jīng)濟組織成員的利益如何體現(xiàn)？這些都迫切需要在理論上加強研究，為實踐操作提供指導。
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