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關于失地農民生活保障情況調查報告
隨著城鎮化和工業化進程以及重點項目建設的推進，我縣征用地累計量逐年增加，失地農民群體不斷擴大，失地農民的補償、安置、就業、保障等問題日益凸顯，一定程度上已影響到縣域經濟發展和社會穩定。圍繞如何做到既滿足建設用地需求，又解決好失地農民的生活保障這一問題，旬陽縣政協經過多方面調查和實地走訪座談，對解決失地農民生活保障問題進行深入的研究思考。
一、我縣失地農民基本情況和生活安置現狀
失地農民基本情況。自1997年以來，全縣累計征用土地10333畝，其中，公益性征地面積5664.9畝，非公益性征地面積4668.1畝;失地農民涉及20個鎮5873戶21046人，其中，完全失地農民1246戶，占21.2%;失地農民中高中以下文化程度19809人，占94.2%，大中專及以上1237人，占5.8%;具有勞動能力人數14238人，占67.7%;有一定專業特長人數1100人，占5.2%;有收入來源戶數4936戶，占84.1%;征地一次性補償戶數4974戶，安置就業136戶，享受其他補償戶數42戶，享受低保戶數472戶。
調研發現，土地征用前，農民家庭生活消費如糧、油、蔬菜等基本上能夠自給自足，土地征用后，這部分消費依靠市場購入，隨著物價上漲，生活消費支出不斷增大。如對呂河鎮失地農民走訪了解，失地前農民人均生活消費月支出260元左右，失地后人均生活消費月支出達500元，較失地前增加了240元，消費支出大幅增長。
我縣目前征地安置的基本做法。一是貨幣補償安置。最高標準為3年平均年產值的15倍，據此折算，我縣農村土地補償標準一般應為16000元/畝。近年來，我縣實際兌付土地安置補償費均高于規定標準，其中，東區約為2.5—4.5萬元/畝;南區約為3—5萬元/畝;北區已經達到5—9萬元/畝。二是留地安置。非公益性征地中，在被征地范圍內按征地總面積的7%—9%預留最好地段，交付給被征地集體經濟組織，進行開發建設并獲得長期收益。目前，呂河鎮、城關鎮已經嘗試采取這種辦法，取得了一定的實際效果。三是勞動力安置。在經營性項目征地中，與項目業主約定，在項目建設過程中優先使用被征地農民的機械、車輛和勞動力;項目建成后，留出一定的就業崗位，優先解決完全失地農民就業問題。這種安置方式仍存在著很多不盡完善的地方，因此引發的矛盾沖突較為突出。四是解決低保。對被征地農民當中的老、弱、病、殘等失去勞動力的弱勢群體，當地政府和民政部門，將其納入低保范疇。
二、目前存在的突出問題
現行征地補償標準偏低。目前，我縣絕大多數農村的土地征用，都是采取一次性補償安置的模式，雖然我縣實際兌付土地安置補償費均高于規定標準，但仍然存在補償標準不一、整體偏低的問題。現行的土地評估方式沒有考慮到農民在土地上依附的多重功能以及土地的增值、物價上漲等因素，造成整體補償水平偏低。調研中發現，土地征用中公益性征地補償標準較非公益性征地補償標準低，非公益性征地從成本價到出讓價之間所產生的大幅增值收益，失地農民沒有從中受益。同時，同一地段不同項目的補償標準不同，不同地段相同地類的補償標準也存在差異。
失地農民就業存在困難。就我縣失地農民整體情況看，由于文化程度偏低，年齡結構偏大，掌握新技術難度較大，缺乏經營門路和創業技能，多數失地農民主要從事重體力勞動如裝卸工、搬運工等臨時性、不穩定的工作。少數在征地過程中協議安置進入企業工作的農民，因適應不了企業崗位要求，實際上處于離崗、下崗狀態。
缺乏相配套的社會保障機制。據調查，“新農保”已全覆蓋，但每月僅七、八十元，無法保障失地農民的生活。只有極少數失地農民納入了城鎮低保、農村低保范圍，但低保有相應的條件要求，不是所有失地農民都可以享受，保障水平也相對較低。大多數失地農民獲取一次性征地補償款后，將其主要用于改善住房條件、婚喪嫁娶消費和維持生計，沒有把有限的征地補償款投入到創業發展中，也很少有人將這筆錢用于購買養老保險等，有限的補償款用盡以后，最終生活又會失去保障。
社會管理問題不容忽視。調研中發現，不同性質的征地補償標準的不統一，致使被征地農民相互攀比;土地征用程序公開不到位、安置方案不明確、征占土地時的承諾兌現不到位，對極個別難纏戶最終以提高補償標準來滿足訴求，一定范圍和一定程度上形成了效仿效應;部分落地項目建成以后達產達效慢，無力承擔征地時對群眾承諾的用工、福利等事項，未能落實環境補償和用工、用車等承諾而引發多起村民聚集事件，對縣鎮兩級政府的工作帶來巨大壓力。
三、對策和建議
完善補償的長效機制。一要嚴格規范土地征用程序。在征用農民土地過程中，要保障被征地農民的知情權和參與權，使其利益得到有效保障。二要改革和完善補償方式。對現有的土地征用補償一次性貨幣發放的方式進行改革和完善，使土地補償費的發放與失地農民的長期生活保障相結合。三要制定公平合理的征地補償標準。不能以犧牲農民利益為代價降低建設成本。對于以政府為主導的公益性建設或國家重點工程征地，除按現行市場價對土地進行評估外, 還要考慮土地潛在收益, 未來土地增值收益,及農民因失去土地的其它各項間接損失, 盡量提高補償標準，政府應根據土地產值、區位、地類、用途等，建立統一的征地標準體系，對因政策性規定造成的征地補償差異，政府應從土地出讓收益中劃出一定比列的資金予以彌補，確保同一地段同一補償標準，避免不必要的矛盾糾紛。對一些經營效益好的商業性、經營性開發征地項目，在農民自愿的前提下，探索建立以土地入股或參與分紅等機制，對土地折算評估，允許村(組)集體代表農民作為市場主體一方，采取入股(如房地產開發)、租賃(如農業園區)等形式，參與征占用地企業的經營，定額收取紅利或租金，使農民在土地使用性質改變的情況下，仍然能夠長久直接或間接地享受土地增值收益。
規范建立失地農民社會保障制度。按照“土地換社保”思路，不斷完善失地農民社會保障體系，延續土地的保障功能，從根本上消除失地農民的后顧之憂。對完全失去土地的農民，及時將其身份轉換為城鎮居民，享受城鎮居民同等的養老保險待遇。建議政府及時制定出臺《建立失地農民基本生活保障制度的意見》，重點解決失地農民社會養老保障、最低生活保障和醫療保險等方面的社會保障問題。規范建立失地農民社會保障基金，實施失地農民最低生活保障。從實際出發，建立完善失地安置制度，對于一些集中開發區，可以考慮給農民留下一定面積，由村級經濟組織按照統一規劃，自主開發和經營，使農民有長期穩定的收入。對征地后人均占有基本農田(或承包耕地)少于0.2畝的，采取政府、集體和個人共同承擔的機制，按照政府、集體、個人50:30:20的出資比例，建立失地農民失業、醫療、養老保障基金，從土地征用的下月起，為失地農民代繳醫療、養老保險。對征地后家庭人均經濟收入水平低于城鎮居民最低生活保障水平的，從土地征用的次月起，納入城鎮居民最低生活保障給予補貼。
加強失地農民的教育培訓和政策扶持。當前，市場就業對求職者的年齡、知識、技能和市場競爭意識有較高要求。而失地農民創業意識相對較差、創業技能單一，這勢必使他們在勞動就業競爭中明顯處于劣勢，因此，要加強對失地農民就業的分類指導，有效促進失地農民就業。要大力引進勞動密集型企業，努力提供較多的適應失地農民就業的崗位。政府公益性崗位也應優先向失地農民提供就業機會。要整合人勞、扶貧、農業等部門培訓項目，捆綁相應的扶持政策，加大失地農民的就業培訓力度，提高其整體素質和創業能力。將失地農民的培訓和有組織勞務輸出工作結合起來，有計劃地組織失地農民開展創業技能培訓，通過培訓和勞務輸出實現就業。對吸納失地農民達到一定數量的企業給予一定的政策扶持和必要的政策傾斜。同時，要加強對失地農民創業就業管理，建議由人社部門根據土地征用情況對失地農民進行摸底登記，可以比照下崗工人再就業優惠政策進行指導就業和創業扶持，引導失地農民積極自主創業或自謀職業。
建立失地農民法律援助機制。失地農民是社會弱勢群體，在征地過程和其他社會活動中，當他們的合法權益受到侵犯時，由于缺乏相應的法律知識，往往容易思想走極端，給社會穩定帶來了一定的不安全隱患。因此，要建立正常的征地糾紛處理機制，引導失地農民通過法定渠道解決問題;要為失地農民提供多種方式的法律援助，為其能夠平等地享有司法救濟的權利建立通暢的渠道，使農民對土地權利的行使切實得到法律的保護。
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