城鎮化建設問題調研報告

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城鎮化建設問題調研報告

　　城鎮化過程包括人口職業的轉變、產業結構的轉變、土地及地域空間的變化。以下是小編整理的城鎮化建設問題調研報告，供大家閱讀參考!

城鎮化建設問題調研報告

　　自治區政府幾位參事圍繞我區新型城鎮化建設問題，先后到銀川、石嘴山、吳忠、中衛等市和自治區發展改革委、國土資源廳、人力資源社會保障廳、環境保護廳、公安廳、統計局、住房城鄉建設廳等部門進行調研，實地察看了17個不同類型的建設項目，與基層干部和農民進行了座談，對我區城鎮化建設的情況有了更為具體的認識。

　　一、我區城鎮化建設開展的主要工作和成效

　　自2002年6月自治區第九次黨代會提出加快我區工業化、城市化、信息化、市場化、國際化，以信息化帶動工業化，以城市化推動現代化的發展思路以來，全區上下在城鎮化建設方面開展了一系列扎實有效的工作。

　　一是立足區情，不斷深化完善城鎮化思路。2002年9月，自治區黨委九屆二次全會專題研究部署了我區城鎮化建設問題，特別強調實施中心城市帶動戰略，做大做強做美銀川市;隨著城鎮化的不斷深入，2006年10月，自治區黨委九屆十四次全會又提出建設沿黃城市帶的構想，打造“黃河金岸”，賦予沿黃城市帶“以人為本、協調統籌、和諧永續”的內涵;2011年初，為統籌山川、城鄉發展，自治區黨委、政府提出了建設寧南區域中心城市和大縣城建設的思路;2012年6月，自治區第十一次黨代會正式確立了“把寧夏作為一個大城市來規劃建設”的理念。這些緊密相連、步步深化的發展思路，為我區城鎮化建設指明了方向，不斷注入新的發展活力。

　　二是高起點規劃，科學指引區域和城鎮發展。本著先規劃后建設的原則，我區先后研究制定了《寧夏城市化發展綱要》，編制了《寧夏城鎮體系規劃(2002-2020)》，編制了寧夏沿黃經濟區總體規劃和沿黃城市帶發展規劃。各市縣以此總體要求，也編制了市縣城鎮體系規劃、城市總體規劃。同時，還制定了保障性安居工程、塞上農民新居、城鎮市政設施、園林綠化等專項規劃，從而形成了較為完善的規劃編制體系，基本實現了城鄉規劃全覆蓋。這為我區城鎮化建設準確定位、合理布局、科學發展奠定了良好的基礎。

　　三是突出項目帶動，強化產業支撐。10年來，我區堅持工業化、城鎮化、農業現代化同步發展、相互促進。每年圍繞工業、交通、水利、民生、社會事業等規劃和開工一大批建設項目。特別是“黃河金岸” 的建設及寧南區域中心城市和大縣城建設大會戰，實行資源整合，形成資金、政策捆綁效應，在基礎設施、產業園區、標志性工程、商貿物流、文化旅游、特色小城鎮、土地整理、生態保護等方面開展了一系列扎扎實實的基礎性建設工作，使我區城鎮化建設不斷實現新的跨越。

　　四是對失地農民社會保障大膽探索，創新突破。在戶籍方面，2003年，自治區政府出臺了《關于進一步改革戶籍管理制度的意見》，大幅度降低了小城鎮落戶門檻。2011年6月，自治區黨委、政府又出臺了《關于鼓勵引導農民變市民，進一步加快城鎮化的若干意見》，進一步放寬了農民進城落戶的條件，只要有合法固定住所、有穩定職業和穩定收入來源、按時繳納基本養老保險費三項條件中，一項條件符合，就可申請入戶。2013年3月，銀川市頒布實施了《關于進一步深化戶籍制度改革的意見》，規定凡本市農村戶籍人口自愿轉入城市戶口的，在保留原承包地和宅基地的情況下，可就地轉為城鎮居民戶口;凡因城市建設需要，承包地和宅基地全部被征用的農民轉為城鎮戶口。外地來銀務工就業人員，憑簽訂的勞動合同和連續三年本地養老保障繳費憑證，可遷入本人、配偶及未婚子女戶口。這在全國放得是最開的。在社會保險方面，2010年自治區政府出臺《關于解決企業職工基本養老保險歷史遺留問題的意見》(寧政發〔2010〕10號)，對2011年12月31日前轉入非農業戶籍的失地農民，統籌納入企業職工基本養老保險。2010-2011年共有82403人參保。2011年，又將新型農村社會養老保險、城鎮居民基本養老保險兩項政策合并實施，在全國率先創建了“一制十二檔”統籌城鄉居民社會養老保險制度和“一制三檔”為核心的統籌城鄉居民基本醫療保險制度，成為全國第一個實現城鄉統籌的基本醫療保險制度全覆蓋的省區。在推進失地農民就業創業方面，從區上到市縣逐級制定了具體的扶持政策，大力開展全民創業活動，建專項服務平臺、信息網絡平臺、培訓服務平臺、創業融資平臺等，幫助失地農民逐步實現穩定就業。據統計，18周歲—45周歲的青壯年失業農民中，80%以上實現就業，其中35%以上人員實現穩定就業;46歲—60歲中老年失地農民中，有40%的人員實現了短期就業。

　　2002年以來的10年，是我區城鎮化發展速度最快、城鎮化對經濟社會發展推進最明顯、城鄉面貌變化最大的10年。這一歷史性的跨越突出表現在：

　　——城鎮化率顯著提高。2012年，全區總人口659.0276萬，其中城鎮人口達到327.9637萬人，城鎮化率由2002年的34.02%提高到50.67%，在西北省區中位于第一，在全國排名第15位;以城市戶籍人口計算，城市化率也達到39.42%，高于全國35.29%的水平。從城鎮化發展的規律看，城鎮化率30%-70%是城鎮化快速發展的階段。我區城鎮化率從建國初期的10%提高到30%用了45年，而從30%提高到50%僅用了16年。

　　——城市框架拉開，新型城鎮化體系初步形成。2012年，全區城市和縣城以上城鎮建成區面積達到561平方公里，比2002年增加了339平方公里，10年來擴大了1.52倍。5個地級市依據比較優勢，努力打造宜居宜業、山水園林、濱河水韻、生態旅游等各具特色的城市新格局，全區城鎮化發展初步走上了一條大中小城市和小城鎮協調發展、功能互補的城鎮化道路。

　　——城市元素不斷豐富，城鎮綜合承載能力顯著提高。10年來，全區城鎮基礎設施和公共服務設施配置水平明顯提高。2012年，全區城鎮居民人均住房建筑面積達到30.3，人均城市道路面積20.52，人均公園綠地面積14.35，分別比2002年增加16.5、12.3和11.71;燃氣普及率、污水和生活垃圾處理率、自來水普及率均有極大提高。全區城鎮居民衣、食、住、行等得到較大改善，地級市和縣城市容、人居環境品質顯著改善，寧夏對外形象顯著提升。

　　——城鎮化對產業發展的促進作用日趨增強。城鎮功能的完善，城鎮形象的改善，直接帶來人流、物流、商流和資金流的匯集，催生了一批產業園區，帶動了工業、特色農業和旅游等現代服務業的發展，加快了產業向城鎮、園區的集中，促進了優勢產業的空間聚集。全區工業化率由2002年的32%提高到了38%，全區非農產業就業人口比重由44.8%提高到60.2%。

　　二、對我區城鎮化建設的一些反映和意見

　　城鎮化建設的深入推進，也帶來許多新的矛盾和問題。調研中，我們聽到了如下一些反映和意見：

　　(一)關于城鎮建設規劃。從自治區到市、縣均已編制了城鎮發展規劃，但上下規劃缺乏統籌協調;具體實施中，由于行政區劃體制的制約，往往各自為政。有些標示性項目形式有雷同，標志意義不明顯，內涵尚需豐富;有些項目規模大、標準高，資金來源不確定;有些項目重復建設、產業同質化競爭問題比較突出。有的縣城只有總規，沒有詳規，出現拆了建、建了拆的現象;有的鎮、村住宅區和工業園區規劃不夠合理，給居民生活帶來隱患。城鎮規劃中有重城市規劃、輕土地規劃的傾向，用地定額沒有認真執行國家標準，有盲目圈地情況，造成一些工業園區或建設項目粗放利用、閑置率高。土地城鎮化明顯快于人口城鎮化。

　　(二)關于征地和拆遷。征地和拆遷是目前農村矛盾最為集中的問題，由此引發的上訪屢有發生。多數農民總體認為，當前征地標準過低，對農民利益照顧不夠，特別是土地財政，加上征地補償款不能全額補到手中，農民認為在土地出讓中享受的成果太少，引發心里不平衡。當前，我區征地的補償標準是按照2006年前3年糧食平均產值來計算的，這已不能完全真實地反映土地的價值。依據國土資源部關于建立征地補償標準動態調整機制的意見，每2年至3年可對征地補償標準進行調整，但我區大部分市都沒有調整過。群眾對改變這種狀況充滿企盼。有的地方在房屋拆遷中，僅以宅基地面積折算新房面積，不考慮原有住房的數量和質量，群眾認為不合理。

　　(三)關于正在推進的城鎮、村莊建設。有的認為，有些城鎮和幸福村莊建設實行整村拆遷、合并建大村、過度集中居住的做法，沒有體現因地制宜的原則，沒有體現老百姓的意圖，農民被動搬遷、被動上樓，由此造成拆遷安置難度增大。有些困難戶舊房被拆，買不起新房;有些通過宅基地置換了新房，但沒錢裝修，搬不進去;有的農民因搬遷負債，生活上不去而返貧。此類項目主要由鎮政府組織實施，自治區對每個項目平均補貼500萬元，由于建設資金缺口較大，而鄉鎮又無財力，一個項目初步完工后，會使鄉鎮背上幾百萬到上千萬的債務包袱，原本前些年已化解的鄉鎮債務又將重新出現。特別是項目后期的綠化管護、道路維護、垃圾清運、污水處理運行管理等，所需資金尚不確定，鄉鎮為此十分犯愁。新村新鎮建設已打破了原有村鎮的界限，但目前管理體制還沒有變，引發了一些新問題，探索新的管理辦法迫在眉捷。

　　(四)關于失地農民的社會保障。城鎮化建設中，被征地農民對就業和社會保障問題十分關注。目前，由于這方面制度的嚴重滯后，使一些失地農民人雖上了樓，但心里覺得空虛，陷入城不城、農不農的尷尬境地。就業保障方面，失地農民中“4050” 以上年齡的人員就業普遍困難，有的即使找上工作，也大多是臨時性的工作，穩定就業率低;多數失地農民由于缺乏足夠的原始積累，創業資金不足，想貨款因缺乏擔保抵押，很難享受到小額貸款政策;同是失地農民，未轉城市戶口的不能參加創業培訓，只能參加職業技能培訓。在養老保險方面，部分被征地農民出現“真空”。有些16歲-40歲靈活就業的失地農民，由于認識方面的問題及自身經濟條件制約，各項基本養老保險均未參加;一些沒有就業或工作不穩定的失地農民，雖參加了城鄉居民社會養老保險，但基礎養老金水平較低，參保積極性不高，繳費檔次普遍不高。自治區政府《關于解決企業職工基本養老保險歷史遺留問題的意見》(寧政發〔2010〕10號)文件執行期間，有15萬失地農民由于認識問題或因不能一次性繳清參保費用，在等待觀望中錯過了政策機遇，現在強烈要求執行10號文件，參加企業職工養老保險。這種政策上的前后差異，客觀上也引發了一些矛盾。國務院辦公廳和財政部2006年下發文件明確規定：“土地出讓收入的使用要確保足額支付征地和拆遷補償費、補助被征地農民社會保障支出、保持被征地農民原有生活水平補貼支出，嚴格按照有關規定將被征地農民的社會保障費用納入征地補償安置費用，切實保障被征地農民的合法利益。”而我區由于沒有明確政府的土地收益中用于被征地農民養老保險的比例和額度，導致地方政府對被征地農民的養老補助中，或無資金來源，或減低補助額度。

　　(五)關于城鎮化工作考核。我區已將城鎮化作為對地方政府工作考核的重要內容，但有些地方在具體工作中對城鎮化率這一指標看得過重，在缺乏財力支持的情況下強力推進，導致基礎設施及農民市民化的后續保障缺失，影響了城鎮化的質量。目前，多數城鎮尚無有力的產業支撐，招商引資的壓力非常大，為有所突破，工業園區土地零地價、先征后返的現象依然存在。這也加重了地方政府的負擔，加大了城鎮建設的困難。城鎮統籌發展工作開展得不夠平衡，有些地方對農業產業化發展和農村整體面貌的改變缺乏統籌考慮，對某些優勢特色產業的扶持力度減弱，有些過去的小康村現在景象敗落，急需進行新的規劃和建設。

　　三、對推進我區新型城鎮化建設的幾點建議

　　(一)轉變觀念，把城鎮化建設的著力點轉到新型城鎮化的軌道上來。黨的十八大首次提出要堅持走中國特色的新型城鎮化道路。新型城鎮化核心是人的城鎮化，就是要以人為本，讓進城的農民真正實現對城市美好生活的追求;就是要堅持工業化、城鎮化、信息化和農業現代化同步發展，夯實城鎮化發展的產業支撐;就是要轉變發展方式，走集約、智能、綠色、低碳的道路，著力提高城鎮化的質量;就是要遵循市場發展規律，更好地發揮社會力量和廣大農民在城鎮化建設中的作用;就是要積極穩妥地推進，建立城鎮化可持續發展的體制和機制。要認真總結我區實施城鎮化戰略10年來的經驗，對照中央關于新型城鎮化的要求，對存在的偏差和沒有做到、沒有做好的地方，切實加以糾正和改進。要把我區城鎮化建設從注重發展速度向注重發展內涵轉變，從空間城鎮化向人的城鎮化轉變，從城市的粗放管理向高效、高質管理轉變。

　　(二)進一步完善城鎮發展規劃，更好地發揮規劃的引導和調控作用。當前，國家發展改革委正牽頭編制《全國新型城鎮化發展規劃》，我區也在編制《寧夏空間發展戰略規劃》。要根據新形勢的要求，對我區原有各類規劃重新審示，使之更具科學性，更加符合寧夏區情。《寧夏空間發展戰略規劃》出臺后，建議自治區人大從維護規劃的權威性和嚴肅性出發，制定相關條例，推動規劃的更好落實。要繼續突出“沿黃城市帶”這一重點，堅持以點帶線、以線帶面，在城市規劃編制、基礎設施、產業發展、生態建設和公共服務方面有效地推進一體化進程，逐步擴大同城化范圍，提升城市化整體效應，帶動沿黃經濟區及寧夏山川協調發展。“塞上江南”、天藍地綠水凈，是我區獨特而引以為豪的優勢，如果這兩者遭到破壞而消失，對寧夏來講是災難性的，由此所造成的損失及給后代帶來的負擔會遠遠超過我們目前的估算。因此，在經濟發展和城鎮化的規劃建設中，一定要有這兩方面的“底線”意識。我區的資源稟賦屬高碳結構，煤炭的開采、加工和消費給我區節能減排帶來困難，使我區經濟發展和環境保護處于兩難境地。要以科學發展觀為指導，切實找到兩者的平衡點，統籌安排各市已計劃發展的煤炭及煤化工、鹽化工產業，重視解決好相關企業的環境污染問題。要制定城鄉環保條例，增加環境資源稅增收比例，提高排污收費標準，強制達標排放，實現保護中發展。一個良好的城鎮化狀態，一定是既有美好的城市，也有美麗的農村。要正確認識和處理推進城鎮化同推進農業現代化、建設社會主義新農村的關系，把工業和農業、城市和農村作為一個整體來規劃，把城市環保基礎設施、公共服務和城市現代文明向農村延伸輻射，農村和城市全要素對接，實現城鄉協調發展。在重視抓好城郊和公路干道沿線村莊建設的同時，應不放松農村腹地村莊的整治和新農村建設。按照國家生態功能區的扶持政策，中央對我區山區各縣每年有幾千萬到一個億的生態保護轉移支付，要加強管理，使之真正用于生態環境保護工作。在抓好生態移民的同時，要重視勞務移民和教育移民工作，更順利地實現山區農民向沿黃經濟區、向城鎮的轉移。

　　(三)要從群眾最關心的實際問題入手，有效解決城鎮化中農民進得來、留得住、有尊嚴問題。實現農民完全的市民化，不斷提高進城農民的幸福指數，促進人的全面發展，這是推進城鎮化的落腳點。要破除農民由鄉到城在就業和各種公共服務上存在的制度障礙，逐步建立無差別的城鄉一體化公共服務體系。本著利民政策的連續性，堅持年長者以保障為主的原則，重新設置養老保障的形式，將歷年失地農民中接近退休年齡人員直接納入類似企業養老保險，以解除他們的后顧之憂;對因村莊整體拆遷造成生活困難的農戶，地方政府要適當給予救助;要建立健全失地農民最低生活保障制度，將所有符合條件的征地農轉非人員納入城鎮最低生活保障范圍，將符合條件的農村被征地農民納入農村最低生活保障，做到應保盡保。應建立被征地農民失業保險機制，對被征地農民由征地單位為在勞動年齡段已參加養老保險的被征地農民辦理失業保險，由社保機構發放失業金。要重視城鎮化過程的社會維穩評估，解決好農民進城后出現的社會治安、計劃生育、城市管理及留守兒童教育等方面的問題。應制定政策，統籌安排、創造條件、逐步解決我區20萬自發移民的問題。

　　(四)以改革的精神，促進土地資源的集約利用和高效配置。推進城鎮化的過程是資源和要素在空間上優化的過程，落實到土地上，就是要通過改革，完善土地利用和管理的政策措施，推動土地資源的集約利用和高效配置。要繼續堅持用途管制、土地征收、有償使用的土地管理制度基本框架和保發展、保資源、保權益的土地管理三條底線，從我區實際出發，認真總結平羅縣土地管理制度改革的試點經驗，并借鑒浙江、上海、江蘇、山東、重慶、廣東等省市的一些做法，在優化土地利用格局、發揮市場配置土地資源作用、調整土地征用分配上進行新的探索。要限制川區耕地的非農化，提高川區耕地征地門檻，把寶貴的耕地資源更多地用在發展現代農業上;適當集中國家下達的土地利用指標，保重點項目建設;盤活建設用地存量，用地重點逐步轉向內涵挖潛;制定激勵政策，把城鎮建設用地的規模與吸納農村人口進入城鎮定居規模掛鉤，新增城鎮建設用地指標與當地土地開發整理數量掛鉤，耕地流轉利用與當地農業人口就業率的提高、農產品銷路的擴大、農民收入的增加掛鉤。要綜合考慮土地區位、土地非農化增值等因素，提高征地補償標準。要認真搞好農村承包土地和宅基地的確權登記，賦予農民對承包土地更加充分而有保障的占有、使用和處置的權利。在有條件的地方，積極探索土地所有權和使用權的分離，實行集體土地資產化管理，建立土地使用權的轉讓　出租、抵押、入股等有利于權益保障和優化配置的形式，允許城市規劃區范圍內的集體建設用地進入統一的土地市場。

　　(五)深化財政制度改革，完善城鎮化持續發展的財力保障。進一步完善公共財政體制，加大對城鄉基礎設施和公共服務的投入。在小城鎮和村莊建設上制定有差別的扶持政策，減少分散使用，集中有限資金，把重點項目建成完善，盡量不留尾巴。要改革現有土地征用收益與分配格局，建立合理的土地增值收益共享機制，從土地財政中提取不少于10%的比例，并從財政超收部分再拿一點，專項用于解決農民問題，加大對失地農民農轉非后的就業和養老保險等公共服務的投入。要建立城鎮化建設長效投入機制，解決小城鎮建設后續運行中的資金保障。完善政府引導、市場運作的多元化投融資體制，吸引社會資本全面參與城市基礎設施和一些社會服務項目的建設，鼓勵有實力的企業運用BT模式參與小城鎮建設和村莊整治。要最大限度地發揮自治區對小城鎮和幸福村莊建設扶持資金的使用效益，注意因地制宜，多種模式并舉。特別是對一些基礎較好的村莊，要引導農民自主投入，提升住房質量，區上扶持資金集中用于道路、供排水、照明、綠化、污水垃圾處理、文化衛生娛樂等公共設施建設。中衛市雍湖村的改造整治就是一個很好的例子，建設成本低，效果明顯，群眾也滿意，應認真總結推廣。

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