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2015關于開展扶貧工作的調研報告
為認真落實中央和省、市關于秦巴片區扶貧攻堅的決策部署，為縣委十三屆五次全體會議召開提供決策依據，根據縣委主要領導要求，縣委辦公室、縣政府辦公室、縣扶貧辦等單位組成聯合調研組，于10月11日至24日，深入各鄉鎮(場)，通過實地察看扶貧開發項目，走訪農戶了解貧困現狀，召集鎮村干部、黨員代表、群眾代表、產業大戶、致富能人和特困群眾開展座談，廣泛聽取方方面面的意見和建議，形成了此調研報告。
一、全縣基本情況及貧困現狀
全縣20個鄉鎮(場)轄348個行政村(居委會)，經調查統計匯總，總戶數為138839戶，603478人，總勞動力數為343674人，外出務工人數達138707人，占總勞動力的40.4%。全縣版圖面積 3863平方公里，耕地面積54萬畝，人均耕地0.9畝，其中：水田面積98107畝，旱地面積431193畝;山林面積252萬畝，水面面積42.4萬畝。2012年，全年實現地區生產總值63.5億元，與2010年相比增長45.3%;財政總收入7.12億元，地方公共財政預算收入3.87億元，與 2010年相比分別增長67.9%、106.9%;全社會固定資產投資89.5億元，與2010年相比增長116.2%;城鎮居民可支配收入11462 元，與2010年相比增長31%;農民人均純收入4493元，與2010年相比增長30.5%。
鄖縣的貧困現狀及特征主要表現在以下幾個方面：一是貧困人數多。據各鄉鎮(場)填報，全縣人均純收入在2300元以下的貧困戶有87201戶，259559人，占全縣總人口的42.2%，其中納入扶貧對象的49916戶、172186人;35428戶60401人享受低保，5599人享受五保供養。二是貧困程度深。全縣有79764戶不能達到安全飲水標準，占總戶數的57.5%;疾呆傻殘的人口達22772人，占總人口數的3.8%;有48713戶仍然居住在草房或土坯房，占總戶數的35.1%;有 2405戶沒有通電，有212個自然村沒有通公路。三是致貧原因多。除自然條件原因沒有脫貧外，全縣因災、因病、因學、因工程致貧的有41618戶，占總貧困戶的47.7%。其中因災致貧的有13770戶，占15.8%;因病致貧的有18476戶，占貧困戶的21.2%;因學致貧的有7325戶，占貧困戶的8.4%;因工程致貧的有2047戶，占貧困戶的2.3%。
二、近幾年扶貧開發的實踐與探索
近幾年，全縣搶抓國家“連片開發”項目試點、國家“雨露計劃”試點、村級發展互助資金試點機遇，著力構建專業扶貧、行業扶貧、社會扶貧“三位一體”的扶貧模式，正確處理輸血與造血、扶貧與扶智、當前與長遠的關系，大力實施產業扶貧、整村推進、易地搬遷、危房改造、幫扶工程、信貸扶貧等項目工程，較好地完成了階段性扶貧開發目標，農村貧困狀況明顯改善，農民生活水平顯著提高，各項社會事業穩步發展。全縣扶貧工作得到了省、市高度肯定，省委、省政府兩次在十堰召開秦巴山片區扶貧攻堅推進會，都安排了到鄖縣現場觀摩。主要體現在：
1、重點實施整村推進，村莊面貌大為改觀。投入專項扶貧資金9800萬元，啟動了36個納入“十二五”扶貧規劃的重點村建設。按照“村村晴雨暢通”的目標，新修、維修村組公路150公里，打通了一大批生態旅游路、經濟循環路、通村斷頭路等，有效解決了部分扶貧村行路難、發展難的問題;統籌水利、移民、發改、扶貧等單位的改水項目，大力實施人畜飲水工程，新修、維修各類人畜飲水工程513處，鋪設飲水管道126千米，大部分農戶吃上了自來水;投資285萬元，扶持建設村支部35個，提升了農村基層組織建設規范化水平;對鮑竹路沿線980戶實施了村莊環境整治，著力打造凈化、亮化、美化的扶貧示范點;注重教育衛生事業建設，重點村適齡兒童入學率達到100%，農村合作醫療全面普及，群眾“看病難”“看病貴”的問題得到有效緩解。2011年啟動實施的12個重點村全面通過省市驗收，2012年啟動實施的12個扶貧重點村規劃項目已完成80%，2013年啟動實施的12個重點村大部分項目已經啟動實施。
2、穩步抓好遷移扶貧，生存環境逐步好轉。近年來，全縣共投入扶貧搬遷和生態移民資金1374萬元，其中扶貧搬遷1305戶、1044萬元;生態移民1098人、330萬元。狠抓重點村搬遷，按照戶均不超過8000元的補助標準，在重點村扶貧搬遷783戶，到戶資金626萬元，基本實現了“搬得出、穩得住、逐步能致富”的目標。突出試點區搬遷，按照全縣統一布局，突出抓了柳陂、青曲、鮑峽三鎮的相對集中搬遷試點。柳陂鎮投入扶貧搬遷資金215萬元、搬遷269戶，生態移民115人、到戶資金35萬元，打造了臥龍崗社區扶貧搬遷與移民內安相結合的搬遷移民亮點;在青曲鎮扶貧重點村搬遷151戶，到戶資金120萬元，生態移民550人，到戶165萬元，打造了與新農村建設相結合的亮點;在鮑峽鎮扶貧重點村搬遷177戶，到戶資金142萬元，生態移民67人，到戶資金20萬元，為鮑竹路沿線新農村示范點建設奠定了基礎。兼顧零散戶搬遷，對深山和庫區等生存條件特別惡劣的農戶實施搬遷移民，扶貧搬遷194戶，到戶資金155.2萬元;生態移民366人，到戶資金110萬元。
3、強力推進連片開發，示范效應得到體現。搶抓“縣為單位、整合資金、整村推進、連片開發”試點新機遇，高起點規劃，高標準實施，強有力推動，在項目區茶店、柳陂2個鄉鎮6個村規劃60個建設項目，試點區投入資金9534.6萬元，占規劃計劃投資的166%以上，其中中央財政扶貧資金1200萬元，部門投入及社會幫扶8144.6萬元，群眾自籌390萬元，2181戶農戶得到有效扶持，直接受益貧困戶806戶3255人。試點區人均純收入達4288元，貧困戶人均純收入3580元，分別比實施前有了明顯提高。扶貧連片開發試點工作取得產業特色凸顯、基礎明顯改善、示范帶動增強的良好成效。
4、大力發展支柱產業，脫貧致富后勁增強。圍繞“調精鄉村旅游產業、調大核桃產業、調強蔬菜產業、調活養殖產業”的工作思路，按照一鄉一業、一村一品和規劃進村入戶要求，打造示范樣板，逐步形成偏遠鄉鎮核桃帶、城郊國道沿線種蔬菜、深山溪水鄉村游的產業發展格局;啟動36個重點扶貧村產業建設，新發展產業基地7.02萬畝，人平1.3畝。其中，蔬菜2萬畝，核桃3.6萬畝，其他1.4萬畝，發展養殖小區11個。如南化塘鎮發展核桃3萬余畝，青山九里崗村新建千畝茶園，宏陽生態養殖有限公司養殖規模已達到3000余頭;啟動9個村互助資金試點項目，發放互助資金總量就達104.97萬元，746戶社員從互助社借款。如譚家灣鎮核桃樹埡村五組貧困戶趙明海從事生豬養殖，因資金緊張陸續向互助社借款2次，累計借款1萬元，去年出欄生豬 220頭，年收入增加3萬元。同時，全縣投放扶貧小額貸款129萬元，扶持900余貧困戶發展種養業，人均年增收450元。
5、傾斜扶持龍頭企業，輻射帶動作用明顯。積極出臺優惠政策，大力扶持鄖府、統香、渝川等一批市、縣級重點產業龍頭企業，幫助企業做大做強。已向渝川、鄖府、統香等十幾家龍頭企業貼息1000多萬元，拉動貸款3.3億元。其中，向渝川貼息300余萬元，拉動貸款近一個億，帶動10余個鄉鎮發展蔬菜產業，使蔬菜產業成為農戶增收致富的主要渠道;把九龍瀑作為鄉村旅游業的龍頭給予扶持，貼息50萬元，拉動貸款1500萬元，使景區各項設施逐步配套到位，景區收入大幅增加，景區沿線農民收入明顯提高。充分發揮龍頭企業和種養大戶的帶動作用，實施“公司+合作社+基地+農戶”的產業化發展模式，進一步完善“龍頭帶產業、產業帶基地、基地帶農戶、大戶帶整村”的有效帶動機制。如豐神林果公司通過土地流轉，發展核桃產業基地3000余畝，帶動周邊3個村 300多農戶走上致富道路。以十堰市扶貧產業示范園為平臺，圍繞縣域龍頭企業，大力發展優勢產業，引進推廣農業優良品種30余個，推廣適用技術20余項，新開發農產品近20個。
6、不斷創新扶貧思路，工作機制逐步完善。推行“1321幫扶工程”，每名縣級領導帶領3個以上部門，連續2年幫扶1個重點貧困村完成整村推進任務，同時建立了縣直單位責任到村、資金到村、技術到村、督辦到村的“四到村”幫扶機制。積極爭取社會幫扶，近三年幫扶資金達1800余萬元，僅省煙草局就向大柳鄉幫扶400萬元用于發展煙葉產業。加大行業扶貧力量整合力度，統籌水利、移民、發改、農業、林業等部門資金，積極整合扶貧搬遷、生態移民、危房改造等涉農資金3億元用于貧困村建設。強化扶貧資金管理，按照扶貧資金的使用范圍和用途，對扶貧資金使用情況在項目實施的鄉村張榜公布，對資金撥付實行報帳制，對財務管理、資金使用情況實行定期審計制，按時對扶貧資金使用、項目建設進展和效益情況進行驗收檢查，確保了有限的項目資金發揮最大效益。扎實開展扶貧培訓，通過雨露計劃轉移培訓4000余人，轉移就業率達96%，舉辦科普講座及核桃、蔬菜栽培等農村實用技術培訓170場2萬人次。同時，選派老區鄉鎮分管扶貧的干部到內蒙古等地學習，并對11個兒童減貧試點村村干部進行了規劃編制培訓，大幅提高了扶貧干部的工作水平。
7、堅持規劃引領扶貧，片區攻堅扎實起步。按照省委、省政府《關于搶抓秦巴山片區扶貧攻堅新機遇，切實加強新一輪扶貧開發工作意見》的要求，及時成立了秦巴山片區扶貧攻堅領導小組和工作機構;科學編制了秦巴山片區(鄖縣)扶貧攻堅實施規劃，規劃涵蓋基礎設施建設、產業發展、民生改善、公共服務、能力建設、生態環保等六大類228個項目，總投資395億元;精心編制了產業扶貧規劃，確定核桃、蔬菜、鄉村旅游為三大主導產業，分三年實施，總投資1.8億元，每年投資6000萬元;快速推進項目實施，已完成和正在實施的重點項目共有112個，總投入達49.56億元，其中中央投入5.18億元。十堰市扶貧產業示范園建設加快推進，其中兩家企業已投產經營;支持產業發展基金已到位8000萬元，義務教育薄弱學校改造、農村教師周轉宿舍建設等已落實5515萬元，扶貧重點縣每年增加100公里的公路建設指標，今年已落實42公里。
三、現階段致貧原因分析
盡管前階段全縣扶貧開發工作取得了一定的成績，但由于我縣整體屬于國家級貧困縣，受諸多因素的制約，目前仍有25.9萬貧困人口。經綜合分析，致貧的原因主要有以下幾方面：
1、自然災害頻發。我縣地處秦巴山區，屬于典型的喀斯特地貌，山高坡陡、石漠化嚴重、保水性差，極易發生山洪、泥石流、干旱等自然災害，群眾生產生活條件十分脆弱，少數脫貧人口由于底子薄，基礎不牢固，一旦遇到自然災害，就極易出現返貧，致使一些村和農戶很難走出“脫貧—返貧—再脫貧—又返貧” 的怪圈。據統計，全縣每年因災返貧的達13770戶。僅今年5月份連續兩次災害，造成大柳、青山、楊溪、譚家灣等15個鄉鎮不同程度受災，農業損失嚴重，受災人口8.5萬人左右，尤其給生活在山區的貧困人口的生活和脫貧造成嚴重影響，因災返貧人口多達2萬余人。
2、基礎設施建設滯后。水、電、路等基礎設施建設嚴重滯后，成了脫貧的一大制約。一是通達能力弱。近年來，國家加大了對交通建設項目的投入，全縣公路通車里程達4260公里，100%的鄉鎮通了瀝青路，100%行政村通了水泥路，老百姓的出行條件明顯改善。由于我縣地處秦巴山區，山大人稀，路只通到村部，對交通有改善但不能滿足群眾生產生活需要。這主要體現在三個方面，第一，國家村村通工程都是只修到村部，組與村之間、組與組之間有很多還沒有公路;第二，由于2003年村組合并，原來的行政村有很多都變成了自然村，村村通工程只是到達了現有建制村，原來自然村沒有到達;第三，村級斷頭路在全縣各村都不同程度的存在。青山鎮九里崗村有一個汽配廠就是由于出行條件不好而遷走。二是居住條件差。全縣有48713戶居住土坯房或草房，占全縣總戶數的 35.1%。這些土坯房大多是上世紀六七十年代建成的，由于年代久遠，很大一部分成為危房。如大柳鄉雙坪村，距大柳鄉集鎮25公里，平均海拔900米左右，是典型的高寒山區邊遠村，全村共168戶、598人，僅有原村小學是磚木結構的房子，其他均是土坯房，70%左右的房子屬于危房。三是人畜飲水難。我縣從啟動實施農村安全飲水工程以來，已經解決了28.41萬人的飲水難問題，但目前仍有19.88萬人存在飲水困難或飲用不上安全水，像今年這樣的大旱天氣，這個數字要比平常年份大得多。如：大柳鄉雙坪村全村598人僅靠一個水質非常差的小水溝過日子。譚山鎮腰莊村人畜飲水極為困難，曾在“八七扶貧攻堅”期間修建水窖解決人畜飲水問題，但沒有從根本上得以解決。目前，全村仍有兩個組因為沒有水吃，農戶都是直接飲用山上流下來的水或下雨收集的水，飲水安全得不到保障，遇到天旱，部分農戶缺水情況更加嚴重，出現了掏錢買水、挑水、水“循環”利用的現象。四是電力供應不足。在實施農村第一輪電網改造時，我縣用電負荷設計較低，隨著老百姓生活水平逐步提高，電冰箱、洗衣機、空調等中高檔家用電器及鋼磨、打麥機等小型農用機械已普遍進入普通家庭，原有的供電負荷無法保障其正常運行，尤其是輸電線路末端用電矛盾更加突出。葉大鄉王良村因路途太遠，農電改造成本太大而尚未實施，至今仍用房縣的電。白浪鎮年缺電在 200萬度以上，由于電量的嚴重不足，群眾的生產生活、產業發展等方面都受到限制。
3、公共服務不夠到位。在群眾就醫方面，我縣山大人稀，農戶居住分散，村雖然有衛生室，但醫療基礎設施差，醫療水平及服務能力弱。尤其在大柳、胡家營、五峰、葉大這些鄉鎮群眾就醫要走很長路程，甚至跨村就醫。農村新農合實行門診統籌后，雖然在一定程度上緩解了農民負擔，但由于平時買藥報銷手續過于繁鎖，報銷比例過低、藥品種類有限，山區群眾看病難、看病貴問題仍然存在。紅巖背林場，由于是事業單位建制，全場只有一個醫務人員，經常出現多人患病，而醫務人員只能顧一個人的尷尬局面和小病拖大、大病拖死的事情。據調查，全縣有15個村沒有村醫，有64個村級衛生室無法開通網絡，新農合參合人員看病極不方便。在就學方面，教育資源整合可以使學生享受到良好的教育，但也造成了上學難的問題。由于教學點的撤并，學生只能到比較集中的學校或集鎮上學，也有部分家長把孩子送到縣城來讀書。由于低年級的學生單獨上學讓大人非常擔心，家長只好租房子陪讀，一方面開支加大，一方面租房子陪讀又造成了一個勞動力的閑置浪費。
4、產業支撐能力不強。一是龍頭企業帶動作用不強。近年來，我縣的特色產業基地規模不斷壯大，特別是木瓜、柑橘種植面積很大，但由于沒有龍頭企業帶動，老百姓見不到效益。如：五峰、楊溪、南化塘等鄉鎮發展的木瓜產業，由于市場疲軟、缺乏強有力的龍頭企業支撐，導致去年以來成熟的木瓜長在樹上、爛在地里，老百姓發展產業的信心受到了很大打擊。二是產業基地缺乏管理。由于發展農業產業的周期較長，老百姓把果樹栽上之后就不管了，導致果樹該掛果的時候沒有掛果，該豐產的時候沒有豐產，長期沒有效益，挫傷了老百姓的積極性。三是產業引進存在一定的盲目性。有些鄉鎮為了發展產業，引進品種時，沒有綜合考慮地區的適宜性，結果引進的特色產業不適宜本地的氣候、土壤等自然條件，導致產業成不了氣候，不僅浪費了有限的扶貧資金，而且也給農民增收帶來影響。四是水系配套不到位。表現在農業水利化程度低，抵御自然災害能力不強，靠天收的局面沒有得到改變。
5、農村實用人才匱乏。全縣總勞動力34.4萬人，其中外出務工人員達13.8萬人，占總勞動力的40.1%。外出務工的基本都是青壯年，留守在家的多以婦女、兒童和老人為主，受年齡和文化程度限制，這些留守農民難以適應科技含量相對較高的現代化農業生產。如：譚家灣鎮五道嶺村有兩戶，其中一戶種了4個大棚年收入在3000元左右，而另外一戶種了2個大棚，年收入達到12000元左右，這兩戶所處地理位置基本一樣，自然條件和水系配套設施相當，但在收入上卻有著巨大差別，主要是收入低的農戶沒有掌握實用技術。另外，有些貧困村群眾的思想保守，不思進取，“等、靠、要”思想嚴重，靠低保、新型農村養老保險、政府救濟來勉強維持生活，缺乏自力更生、艱苦創業的精神。
6、資金投入不夠。一是資金投入不均衡。政府的資金主要投向了重點鄉鎮、重點片區，發揮了集中力量辦大事的優勢。但一些偏遠的鄉鎮、村，由于沒有區位優勢，長期得不到政策扶持，貧困程度越來越深。二是村級發展缺乏活力。由于近年來，各村都在進行基礎設施建設，基本都需要村級配套資金，導致村級債務逐年增加。據統計，全縣村級債務高達4.12億元，平均每村達118萬元。如：硬化1公里村級道路，國家補助15萬元，而實際需要投入25萬左右(在葉大修路成本高達每公里28萬元)，每修1公里資金缺口達10萬元以上。由于村級債務的累計疊加，大部分村基本處于保運轉和還債中，發展產業、推進基礎設施建設的能力大大削弱。三是專項扶貧資金投入不夠。如扶貧搬遷，現在農村建一套磚木或磚混結構房屋，少則需要7～8萬元，多則需要11～12萬元。目前，國家扶貧搬遷政策按每戶8000元的搬遷標準(2000元/人，每戶不超過4人)，危房改造政策每戶7500元，即使把搬遷扶貧、危房改造等政策全部都用足，也僅有15500元/戶補貼，相對建筑成本而言，這些補貼仍舊是杯水車薪，真正的貧困戶因缺錢而無力搬遷，從而享受不到國家搬遷扶貧的優惠政策。
7、村級黨組織作用發揮不夠。從我們調研的情況來看，絕大部分的村級黨組織能夠發揮積極作用，帶頭致富、帶領群眾致富。比如：白浪鎮楊溝村的支部書記楊豐才，胡家營鎮土地溝村的支部書記諶宏遠、凍青溝村的支部書記胡光寶等一批村組織負責人，頭腦靈活、犧牲奉獻精神強，村組織的戰斗力強，村里的面貌變化很大。但也有很大一部分村級黨組織軟、弱、渙、散問題嚴重，有些村干部思想觀念保守，市場信息不靈，缺乏帶領群眾致富的本領;有些村干部等、靠、要思想嚴重，習慣于張口要項目、要資金，沒有發揮主觀能動性去謀劃項目、爭取項目，有些村甚至幾十年都沒有實施過一個像樣的項目;有一部分村干部私欲太重，缺乏犧牲奉獻精神，把自已的事看的很重，對村里的事用心不夠，了解村情一問三不知，征求意見沒有一條拿得出手。諸如此類問題的存在，直接影響著老百姓的脫貧困致富。
四、加快扶貧攻堅的對策與建議
1、把扶貧提升到事關全縣發展大局的高度來謀劃。黨的十八大提出到2020年要全面建成小康社會，我縣作為國家級貧困縣，目前仍有1/3以上的人口屬于貧困人口，要與國家同步建成小康社會，實現脫貧致富的目標時間緊、任務重。因此，應把扶貧工作作為全縣經濟社會發展的總抓手，要站在這個高度來謀劃區域發展與扶貧攻堅。要根據貧困原因，實施分類指導，有針對性地實施扶貧攻堅，解決絕對貧困問題。
2、加快農村基礎設施建設，打牢脫貧致富基礎。從群眾最關注、最迫切的基礎設施建設入手，按照統籌城鄉和與產業相配套的要求，大力推進農村山、水、林、田、路、電、房的綜合治理和建設，不斷改善群眾的生產生活條件，打牢農村發展的根基。與此同時，要注重村莊環境綜合治理，著力抓好生態綠化，努力建設美麗鄉村。
3、大力發展綠色致富產業。發展致富產業，培育“造血”功能，是最好的扶貧方式，要將產業建設作為新一輪扶貧攻堅的重中之重。一是對于已經確立的主導產業，要持之以恒地發展下去，力爭做出規模和效益;對于不適合本地發展的產業，要做適當的調整。從調研的情況來看，桑蠶產業由于勞動力成本太高，種植面積逐年萎縮，不適宜再作為縣里的主導產業，可把茶葉調整為縣里的主導產業，形成“蔬果藥畜茶”的產業格局。二是要以十堰市農產品加工園區為依托，加大農產品加工企業的培育力度，尤其是我縣種植規模較大的柑橘、木瓜產業，要深入調查研究，下大力氣引進培育加工企業，把最大的規模變成最大的經濟效益，讓老百姓實實在在嘗到發展產業的甜頭。三是要積極引導和扶持農民專業合作社、行業協會、專業協會和股份制等組織的發展，鼓勵農民走市場化的路子，不斷提高我縣農業抗市場風險能力和市場占有率。四是要整合縣內的培訓資源，培養適合本地發展的實用型人才，帶動產業的健康發展和農民增收。
4、整合各類資金，加大投入力度。扶貧工作涉及經濟社會發展方方面面，光靠扶貧辦的專項扶貧資金，解決不了大問題。縣委、縣政府應該把全縣所有部門用于行業扶貧的資金一把攥起來，統一調配使用，發揮資金的倍增效益、聚合效益。另外，通過制定優惠政策、加大宣傳力度，吸引社會資金投入到扶貧開發中。
5、扎實搞好村黨組織書記的培養。加強村基層組織建設，尤其是村黨組織書記的培養，是一個村脫貧的重要因素。一是要拓寬渠道，多從能人、創業成功人士中選拔，還可以通過政策調動，讓一些退居二線的黨員干部返鄉擔任村黨組織書記。二是在對所有村書記進行分層、分類的基礎上，采取有針對性的培訓。三是要健全對村黨組織書記的考核和任用機制，能進能出。
6、建立更加完善的社會保障體系。在統籌解決好貧困人口“衣食住行業教保醫”的問題上，一是要拓寬覆蓋面，二是要提高保障水平。另外，對長期處于貧困狀態而確實無能力脫貧的，政府要考慮兜底供養，對因病因災陷入階段性貧困的，要及時給予救助，并提高標準。
7、采取更加有力的工作機制。扶貧攻堅見不見效，工作機制是很重要的因素。考慮我縣的實際情況，建議采取包保共建機制，包保主要包括三個層面，一是縣領導包點，二是縣直單位包村，三是機關干部包戶。共建主要是動員企業與貧困村建立合作機制，通過一定方式實現村企雙贏。
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