市編辦對鄉鎮事業單位改革的調查與思考

　　鄉鎮事業單位存在的主要問題

　　湖南省衡陽市是一個農業大市，轄186個鄉鎮，人口713萬。隨著農村改革的不斷深入，農村形勢的不斷變化，鄉鎮站所存在的一些矛盾和問題也逐步凸現出來。主要表現在：

　　一是機構偏散，規模偏小。大多數鄉鎮事業單位仍按照上下對口設置，且這些站所規模普遍偏小，部分事業站所核定編制僅2――3名，有的站所甚至只有1人。由于機構偏散，規模偏小，職能單一，致使人力、財力資源分散，無法形成服務“三農”的合力。

　　二是政事不分，職能偏離。主要表現在：履行經營性職能多，履行公益性職能少。履行行政性職能多，履行公益性職能少。主要精力從事鄉鎮中心工作，無暇顧及本職工作。

　　三是超編較多，包袱較重。特別是全額撥款事業單位和交通比較便利、經濟比較發達的鄉鎮超編最為嚴重。人員結構極不合理，主要表現在年齡偏大，專業技術人員偏少。事業單位職工的工資和養老保險、醫療保險、失業保險等福利待遇得不到落實，影響了基層政權的效能和穩定。

　　四是待遇偏低，差別較大。大部分站所工資沒有保障。于部職工基本上沒有入社保、醫保，退休后更缺保障。此外，各站所間無論是橫向相比還是縱向相比，待遇差距懸殊，許多干部職工牢騷多，意見大。

　　五是體制不順，發展不快。鄉鎮財政緊張，好的站所鄉鎮、市直都想管，差的站所鄉鎮、市直都不愿管，事業單位的管理處于失控狀態。事業投入嚴重不足，農村基礎設施嚴重老化。

　　改革的幾點建議

　　第一，在機構設置上，要堅持能合則合的原則，整合職能，精簡機構。一是“分筋骨”。首先要合理界定鄉鎮事業單位的屬性，鄉鎮事業單位只能定性為服務“三農”的公益性質。在此基礎上，對附在鄉鎮事業單位的行政執法職能，應及時歸位，并入鄉鎮內設機關或縣直相關部門，徹底改變政事不分的現象。二是“強本源”。對公益性職能，應將職能相近、工作性質相似的站所合并到一塊，盡可能地減少機構個數，擴大站所規模。同時要在經費上給予保障，在管理上予以規范，以優化其服務職能，提高其服務水平。三是“增活力”。對經營性職能，一律進入市場，轉為企業，實行市場化運作，企業化管理，引導其創辦農業產前、產中、產后服務的經濟實體，為農業生產和農民服務。同時，引導其打破單位界限，實行優化組合，以服務促發展。政府可以設立農村農業發展基金，以貸款的形式扶持哪些農村農業急需要提供而又有一定經營前景的農業科技項目。

　　第二，在編制核定上，要堅持能減則減的原則，因事設崗，合理定編。將鄉鎮站所的編制統一定為全額撥款的事業編制，并在今后實行更加嚴格的編制管理制度，防止編制、人員反彈。

　　第三，在管理體制上，要堅持能放則放的原則，條塊管理，以塊為主。將管理模式由原來“條塊管理，以條為主”轉變為“條塊管理，以塊為主”，除已明確規定實行垂直管理的外，凡能下放的，人、財、物、事四權全部下放給鄉鎮管理，上級業務部門只負責對下放到鄉鎮的站所進行業務指導、行業管理和監督檢查，努力完善鄉鎮的整體功能。

　　第四，在經費撥付上，要堅持能統則統的原則，統一標準，財政撥付。在鄉鎮站所人員大量精簡后，將其納入財政全額撥款范圍，并由市財政統一標準發放；將其事業經費統一列入鄉鎮綜合財政預算管理；同時統一辦理好站所人員（包括分流人員）的養老及醫療保險。

　　第五，在人員分流上，要堅持能分則分的原則，分類指導，有序分流。實行分類分流，經營性服務全部改制為企業，并一次性轉制脫鉤。把“退”作為在鄉鎮站所落聘人員分流的主渠道，適當放寬提前退養年限，適當降低病退條件，適當給予優惠退職政策，使一大批年齡偏大的落聘者能夠比較自愿地選擇病退、提前退養、退職等屬于政策性的分流去向。此外，充實到教師隊伍、自謀出路、離崗接受培訓、領辦和創辦企業等等，也是分流的可行辦法。

　　在人員分流工作中，要變下崗人員一次性打發為保留一定工資發放年限，緩解一定的財政壓力。這種溫和消腫的方式，直接的經濟效益不會很明顯，但可以保證鄉鎮站所機構改革工作順利推進，保持社會的穩定，其長遠效益不可估量。要加快建立社會保障機制，為精簡下崗和轉企人員解決后顧之憂。

　　鄉鎮事業單位機構改革中需要解決的幾個問題

　　第一，改革中的成本誰負擔的問題。鄉鎮事業單位機構改革人員分流數量多，經濟補償金額大，而縣鄉財政普遍都比較困難。在當前情況下，要縣、鄉兩級拿出足夠的安置費用不現實。

　　第二，機構綜合設置與相關法律的矛盾。一是行業法律、法規的限制及經費來源渠道不一致，機構綜合設置難度較大。如《林業法》明確規定各鄉鎮必須單獨設林業站。二是有些機構綜合設置后，但職能定位不明確，導致工作協調難，如農業科技服務中心。

　　第三，管理權限難以下放的問題。除國家法律、法規明確規定外，原則上鄉鎮站所都應下放鄉鎮管理，做到權責利一致，人財物統一。但有些部門出于自身利益考慮，不愿下放管理權限。另一方面，鄉鎮政府對那些創收能力不足或無收費項目的站所，因自身債務包袱過重和自身財力局限無力接收也不愿接收。

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