行政復議附帶行政賠償案件應分開受理的工作報告

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　　《行政復議法》第二十九條一款規定：申請人在申請行政復議時可以一并提出行政賠償請求，行政復議機關對符合國家賠償法的有關規定應當給予賠償的，在決定撤銷、變更具體行政行為或者確認具體行政行為違法時，應當同時決定被申請人依法給予賠償。《國家賠償法》第九條第二款規定：賠償請求人要求賠償應當先向賠償義務機關提出，也可以在申請行政復議和提起行政訴訟時一并提出。由此可以看出，申請人在提出復議申請時可以“一并式”提出行政賠償。但如何受理兩部法律都沒有更詳細的規定，這給具體審查工作帶來了不便。筆者結合實際審查活動，認為行政復議附帶行政賠償應分開受理。

　　一、分開受理是由行政復議和行政賠償的受理標準不同決定的

　　《行政復議法》第二條、第六條規定：公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益，就可以依法申請行政復議。這種認為只是申請人的一種主觀標準而拘泥于其權益是否真正受到侵犯。行政賠償則不同。《國家賠償法》第二、三、四條規定：行政機關及其工作人員違法行使行政職權侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的，受害人有取得賠償的權利。可見，要求賠償的前提必須是行政行為違法，這是一個客觀標準。同時，違法行政行為必須造成實際損害，如果只有違法行為，沒有造成相對人實際損害，就不予賠償。此外，《國家賠償法》的賠償，僅限于已侵犯了相對主體的人身自由、生命健康、財產權三方面，如公民的政治權、教育權、名譽人格權、精神損害，則不依該法規定。

　　二、分開受理是由行政復議和行政賠償的審查方式不同決定

　　根據《行政復議法》第二十二條的規定，行政復議原則上采取書面審查的辦法，但是申請人提出要求或者行政機關負責法制工作的機構認為有必要時，可以向有關組織和人員調查情況，聽取申請人、被申請人和第三人的意見。我國行政復議審查方式一般有二種：一是書面審查，主要是就申請人、被申請人所提交的全部書面材料進行審查。二是綜合式審查，即原則上采取書面審查的方式，根據申請人的申請或復議機構認為必要時，可以調查了解情況聽取申請人、被申請人和第三人的意見。在實踐中，絕大多數行政復議案件都是通過書面審查結案的。向有關組織和人員調查情況，聽取申請人、被申請人和第三人的意見，不是書面審查的必經程序，可采取也可不采取，應根據申請人的要求和實際情況而定。《行政復議法》、《國家賠償法》對行政賠償的審查方式都沒有規定，但行政賠償要查明實際損害的程度、損害結果與違法行為之間是否有直接關系，直接損失和間接損失等問題，僅憑書面審查很難查清案件事實，也不能保障賠償申請及時取得賠償的權利。因此，實踐中，審查機關多采用“庭式”審查，要求申請人和賠償義務機關，按要求到場進行當面調查和言辭辯論，使當事雙方充分發表意見，濾布當場核定證據，查明案情。

　　三、分開受理是由行政復議和行政賠償的審查對象及舉證責任不同決定的

　　1、審查對象不同。

　　行政復議審查是被申請人作出的具體行政行為，行政賠償審查的是違法具體行政行為所造成的直接損害。行政復議作為行政機關內部自然糾錯的層級監督的一種制度，審查包括合法性審查、適當性審查。在對其合法性審查時應注意，一是行政機關行使的是否是法定職權；二是作出的具體行政行為是否符合客觀事實清楚、證據確鑿；三是作出的具體行政行為適用法律、法規是否正確；四是程序是否合法。適當性審查是對被申請人作出的具體行政行為是否公平、合理的問題進行的審查。行政賠償審查對象是在具體行政行為已被確認違法后，查清受害人的損失程度，與違法行政行為的關系以及如何進行賠償等問題。

　　2、申請人舉證責任不同。

　　《行政復議法》第二十三條規定：被申請人應當于收到申請書副本或者申請筆錄復印件之日起10日內，提出書面答復，并提交當初作出具體行政行為的證據、依據和其他有關材料。第二十中條規定：在行政復議過程中，被申請人不得利用申請人和其他有關組織和個人收集證據。結合我國行政復議原則采用書面審查的規定，可以認為申請人除特殊情況不承擔舉征責任。行政賠償的舉證責任不能適用行政復議中被申請人負舉證責任的原則，也不能參照民事訴訟中的“誰主張，誰舉證”原則，而應負初步舉證責任：

　　（1）申請人應對具體行政行為的違法性負舉證責任；

　　（2）對違法行為與損害結果之間的直接因果關系負舉證責任。被申請人應對實施的行為合法或未實施該具體行政行為以及違法行為對損害結果無因果關系負舉證責任。

　　四、分開受理是由行政復議和行政賠償適用程序和請求時效不同決定的

　　1、行政復議不能適用調解程序，行政賠償可以適用調解程序。

　　《行政復議法》、《國家賠償法》均未對是否適用調解作出相應具體規定。筆者認為行政復議活動不適用調解程序基于以下二點：一是被申請人的職權是國家賦予的權力，任何機關或者個人都無權轉讓或放棄，行政機關的自由裁量中的“自由”，是在一定幅度和范圍內根據酌情事由履行的選擇權，不是處分權。二是復議機關對具體行政行為的合法性、適當性進行審查，本身不存在協商的問題，如果具體行政行為合法、適當就應當維持，反之，就應撤銷或者變更，否則就是違法。行政賠償則不同，因其雙方都負有一定的舉證責任，允許調解，有利于保護受損害方的處分權。此外，允許行政復議機關就賠償數額和方式等對申請人和被申請人雙方進行調解，協調互讓，對賠償達成一致意見，有利于賠償及時履行。

　　2、行政復議和行政賠償的可訴性不同。

　　行政復議中，只要復議機關改變了原具體行政行為時，就可能成為行政訴訟中的被告，而在行政復議附帶行政賠償中，對復議機關作出的賠償決定，盡管法律未明確確定是否可訴，筆者認為不能以復議機關為被告提起行政訴訟。其理由：一是復議機關既然做出了賠償決定，就確認了具體行政行為違法，使受害人請求賠償成為可能。二是《國家賠償法》明確規定了經復議機關復議的，最初造成侵權行為的行政機關為賠償義務機關。

　　3、行政復議和行政賠償的請示時效不同。

　　法律明確規定，行政復議應當是知道具體行政行為之日起60日內提出申請，而行政賠償請求時效為兩年，并且從具體行為被依法確認為違法之日起計算。分開受理、分別制作復議決定和行政賠償決定有利于簡化法律文書保障申請人的請求權，方便行政機關制作決定。

　　綜上所述，行政復議和行政賠償的具體規定程序等不同，從方便受理審查、方便當事人行政權利考慮，行政復議附帶行政賠償應分開受理。

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