鄉(xiāng)村債務(wù)現(xiàn)狀調(diào)研報告
鄉(xiāng)村債務(wù)現(xiàn)狀調(diào)研報告
鄉(xiāng)村債務(wù)的形成有其特殊的時代背景，由來已久，情況復(fù)雜，矛盾眾多，已成為制約鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要因素之一。**縣作為中部地區(qū)典型的農(nóng)業(yè)大縣和人口大縣，鄉(xiāng)村負債的問題顯得尤為突出。
一、鄉(xiāng)村債務(wù)現(xiàn)狀
**縣鄉(xiāng)村債務(wù)具體體現(xiàn)為“兩大兩多”：“兩大”即：一是負債總額大。截止去年底，全縣鄉(xiāng)村債務(wù)總額為13.21億元，其中鄉(xiāng)級債務(wù)8.86億元，鄉(xiāng)均負債2216萬元；村級債務(wù)4.34億元，村平負債50萬元。以農(nóng)業(yè)人口計算，人均背負鄉(xiāng)村債務(wù)1618元；二是債務(wù)增幅大。其中，村級債務(wù)利息增長快。以20xx年3.37億元為基數(shù)，20xx年、20xx年分別遞增4399萬元、4626萬元。“兩多”即：一是重債單位多。全縣40個鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部負債，其中債務(wù)1000萬元以上的29個， 5000萬元以上的3個，上億元的1個，即觀音寺1.21億元。全縣853個行政村，零負債的村僅有2個，負債上100萬元的95個，其中200萬元以上的11個。二是欠個人的債務(wù)多。全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的債務(wù)中，欠個人債務(wù)達到3.42億元，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)總額的38.6%，涉及2.93萬戶；村級債務(wù)中，欠個人債務(wù)達到3.19億元，占村級負債總額的74%，涉及5.03萬戶。
二、債務(wù)成因分析
1、災(zāi)害損失成債
自五強溪電站1994年蓄水發(fā)電以來，沅水成洪水位抬高，導(dǎo)致**縣洪澇災(zāi)害損失明顯加劇。特別是1995年到1998年，全縣連續(xù)多次遭受特大洪災(zāi)，直接經(jīng)濟損失34.6億元。為抗御洪水，縣委政府舉全縣之力，不僅新建縣城防洪大堤，還開展了“百庫整治”工程，特別是對重點堤垸進行全面加固處理，共投入資金7.8億元，由于該縣未列入洞庭湖一、二期治理范圍，基本上由縣鄉(xiāng)村三級自籌，僅堤垸建設(shè)一項就負債2.73億元，占債務(wù)總額的18%。
2、公益事業(yè)成債
從債務(wù)的支出用途來看，鄉(xiāng)村兩級用于農(nóng)村學(xué)校建設(shè)、道路水利建設(shè)、計衛(wèi)優(yōu)撫等方面的公益性支出，占債務(wù)總額的大頭，鄉(xiāng)村合計3.88億元，占負債總額的29.8%。特別是前些年各種考核達標項目過多，鄉(xiāng)村配套壓力十分沉重，自身又沒有建設(shè)資金來源，不得不舉債完成配套任務(wù)。
3、墊繳稅費成債
1996年前，國家實行單一糧食收購渠道，戶賣村結(jié)，糧款代扣，農(nóng)民欠繳稅費的情況較少。隨著糧食市場的放開，糧食價格大幅下跌，嚴重挫傷了農(nóng)民上交的積極性，導(dǎo)致稅費尾欠急劇上升。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅費任務(wù)還包括國地兩稅，因此，在農(nóng)業(yè)稅拖欠、國地稅源不足的情況下，鄉(xiāng)村兩級不得不借款完成稅費任務(wù)，這樣共形成債務(wù)1.43億元，占債務(wù)總額的10%。
4、鄉(xiāng)村企業(yè)成債
自上世紀80年代開始，在計劃經(jīng)濟條件下，由于政企不分，鄉(xiāng)村兩級主導(dǎo)辦企業(yè)的現(xiàn)象較為普遍，行政組織出面為企業(yè)集資、擔(dān)保、借貸的情況時有發(fā)生。向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌后，縣以下國有企業(yè)、集體企業(yè)紛紛改制破產(chǎn)。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)這一塊，依法破產(chǎn)沒有法律依據(jù)，以往鄉(xiāng)村出面借貸、擔(dān)保的債務(wù)無法解脫，因此承擔(dān)了巨大的債務(wù)包袱。全縣鄉(xiāng)村兩級共因此負債3.46億元，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級3.17億元，占鄉(xiāng)村負債總額的26.2%。觀音寺、九溪、雙溪口3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)情況尤為嚴重，分別負債8188萬元、6500萬元、3093萬元，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的74.9%、72.5%、73.8%。
5、財力不足成債
農(nóng)村稅費改革前，該縣每年鄉(xiāng)統(tǒng)村提收入有1.08億元，其中鄉(xiāng)統(tǒng)籌收入3368萬元、村級提留收入3428萬元，此外，還有諸如鄉(xiāng)村道路建設(shè)、水利設(shè)施建設(shè)等各種不規(guī)范收費4000多萬元，國家取消鄉(xiāng)統(tǒng)村提后，鄉(xiāng)村兩級基本失去收入來源，全部靠縣級財政和轉(zhuǎn)移支付來保障運行，特別是村級經(jīng)費一塊，就比稅改前減少1500多萬元，維持基本運轉(zhuǎn)尚且十分困難。1995年以來，鄉(xiāng)村兩級為保運轉(zhuǎn)負債1.56億元，占債務(wù)總額的12%。加之近幾年新農(nóng)村建設(shè)、綜治維穩(wěn)、計劃生育等方面的任務(wù)更加艱巨，很多時候不得不舉債運行，此項債務(wù)規(guī)模有繼續(xù)擴大的趨勢。
三、化解債務(wù)對策建議
鄉(xiāng)村債務(wù)不僅是一個經(jīng)濟問題，也是重大的社會問題，更是嚴峻的政治問題。尤其是農(nóng)村稅費改革后，化債難度日益增大，已經(jīng)嚴重影響到了農(nóng)村經(jīng)濟的健康發(fā)展，制約了新農(nóng)村建設(shè)向縱深推進。但從現(xiàn)實的情況來看，要化解龐大的債務(wù)包袱，僅靠鄉(xiāng)村自身的能力很不現(xiàn)實，必需在上級的統(tǒng)籌安排下，整體推進，逐步實施。我們認為要化解鄉(xiāng)村債務(wù)可從以下幾個方面去努力。
1、繼續(xù)深化農(nóng)村綜合改革
全面加快農(nóng)村綜合改革步伐，進一步精簡機構(gòu)，擴大國家投入，切實減輕鄉(xiāng)村兩級公共服務(wù)的負擔(dān)。建議從轉(zhuǎn)變管理體制入手，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所進行徹底改革，由國家撥出專項資金，實行全省統(tǒng)籌操作，對現(xiàn)有站所人員實行全員置換，再因事設(shè)崗，公開聘用，由“花錢養(yǎng)人”變“花錢養(yǎng)事”。屬于公益性的崗位，納入財政全額保障范圍；屬于經(jīng)營性的崗位，推向市場，自負盈虧。
2、出臺化解鄉(xiāng)村債務(wù)政策
鑒于目前縣鄉(xiāng)財政困難，無力化解巨額債務(wù)的現(xiàn)實情況，建議按照“依靠法律，依靠政策，依靠群眾”的三依靠原則，出臺化解鄉(xiāng)村債務(wù)的相關(guān)政策，有針對性的加以解決。一是對政策性負債，建議國家給予全額轉(zhuǎn)移支付，逐年安排償債資金。特別在完成“普九”債務(wù)化解后，迅速啟動農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)化解工作。二是對農(nóng)村公益性建設(shè)負債，在“誰受益，誰負擔(dān)”的總體原則之下，建議國家充分考慮鄉(xiāng)村兩級的財力實際，給予適當(dāng)?shù)幕瘋a貼。三是對農(nóng)民歷年尾欠稅費任務(wù)負債，稅改前歷年稅費尾欠，建議以村為單位組織群眾公開評議，確無償還能力的對象，可以掛賬或減免，確有償還能力的，立足現(xiàn)實，做出規(guī)劃，逐年償還；稅改后的農(nóng)業(yè)稅，建議采取依法依規(guī)清收。四是對興辦企業(yè)形成的負債，建議參照國有企業(yè)改制的政策進行處理，屬于企業(yè)的債務(wù)從鄉(xiāng)村行政組織剝離，并依法實施破產(chǎn)、改制。另外，對人為新增債務(wù)實行行政首長問責(zé)制，堅決杜絕人為新增債務(wù)。
3、提高鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移支付規(guī)模
農(nóng)稅改革后，盡管上級財政對鄉(xiāng)村給予了一定轉(zhuǎn)移支付，但很大程度上需要縣級財政給予補助，使本來就較為困難的縣級財政更加不堪重負。從當(dāng)前的實際情況來看，村級組織維持基本運轉(zhuǎn)，每年約需5.8萬元的經(jīng)費保障，目前實施的2.56萬元補助標準還遠遠不夠。對此，建議國家在每年新增的支農(nóng)資金中拿出部分比例，提高對鄉(xiāng)村的轉(zhuǎn)移支付，保證鄉(xiāng)村基本運轉(zhuǎn)，不發(fā)生新債。特別是計劃生育、綜治維穩(wěn)、民政優(yōu)撫、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、廣播電視、農(nóng)村經(jīng)管等社會事業(yè)，國家應(yīng)出臺專門補助政策，徹底解決資金無來源的問題。
4、積極推進財政體制改革
加快建立財權(quán)與事權(quán)相匹配的財政體系，科學(xué)、公平、合理地劃分配套范圍。屬于公益性、政策新項目，如農(nóng)村交通、水利、能源建設(shè)、化解農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)等，建議減少或免除縣級配套部分。社會保障項目，如城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、城鄉(xiāng)低保等，建議提高統(tǒng)籌級次，由省一級統(tǒng)籌。
5、大力培植工業(yè)稅源
目前，財政困難地區(qū)的縣鄉(xiāng)財政趨于一體，村級經(jīng)費絕大部分也是由縣級財政保障。從長遠來看，化解鄉(xiāng)村債務(wù)，歸根結(jié)底還是要發(fā)展縣域經(jīng)濟，壯大縣鄉(xiāng)財力。從**的實際情況看，歸根結(jié)底還是要加大招商引資力度，加快工業(yè)發(fā)展步伐。為此，我省可參照江西等省的做法，對工業(yè)用地的出讓金可實行減免，增強投資吸引力，擴大承接沿海產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的優(yōu)勢。
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